El ánimo de Javiera Martínez se mantiene en alto pese al evidente desgaste que implicaron dos meses de intensa discusión en el Congreso para aprobar una de las leyes de Presupuesto más complejas de los últimos años.
Para la directora de la Dirección de Presupuestos (Dipres) del Ministerio de Hacienda, el acuerdo al que se llegó con el Legislativo ratifica que la discusión democrática para mejorar el erario da resultados.
La ingeniera civil industrial en minas de la UC y máster en Ciencias Políticas de la Universidad de Nueva York destaca el pacto que acordó una serie de mecanismos de ajuste “preventivo” para el cumplimiento de las metas fiscales, como el recorte de US$ 600 millones en el gasto público en 2025. Y ratifica que, en caso de que las estimaciones de ingresos estén de nuevo por debajo de lo previsto, no le temblará la mano para hacer más ajustes -o “reorganizaciones”- de las platas del Estado.
“La proyección de ingresos se hace con los mejores datos a cierto mes, pero eso no quiere decir que no haya que mirar los modelos de ingresos. Por eso, solicitamos una asistencia técnica al FMI”.
- ¿Cuál es su reflexión después de la discusión del Presupuesto?
- Todas las discusiones de Presupuestos tienen sus desafíos y complejidades. Esta, en particular, fue algo atípica en el sentido que habían dos elecciones entre medio. También había varios temas políticos sucediendo, y creo que estuvo marcada por la discusión más macrofiscal al inicio, que fue una buena discusión.
Por otra parte, tuvimos una última parte de la tramitación que fue más compleja, por la enorme cantidad de temas que se trataron de abordar a través de la Ley de Presupuestos.
Lo bueno, es que las prioridades que tenía el Presupuesto fueron bastante bien acogidas. No tuvimos cambios mayores en lo que tiene que ver con las prioridades presentadas por el Presidente, como seguridad pública, el Sistema Nacional de Cuidados, etcétera.
- ¿Ha sido el Presupuesto más complejo que le ha tocado tramitar?
- Tuvo complejidades distintas. Tuvo también el desafío adicional de que era el último Presupuesto que tiene que ser ejecutado por el Gobierno. Entonces, hubo un ejercicio muy grande de priorización. Hicimos una revisión absoluta del Presupuesto, por eso pudimos reasignar US$ 1.000 millones para justamente dar espacio a las prioridades del Gobierno. Hay US$ 70 millones que logramos de rebaja de programas mal evaluados u objetados técnicamente que ayuda a redirigir ese gasto. Luego hay rebajas operacionales que ayudan a redirigir el gasto a las prioridades.
- Usted dijo que salió del Congreso un mejor Presupuesto del que ingresó. ¿Eso significa que el original no era el mejor Presupuesto posible?
- Si bien nosotros trabajamos desde abril de cada año para llegar a septiembre con una propuesta de Presupuesto, hay temas que los parlamentarios ven en su quehacer que aportan temas que quizás desde el Ministerio de Hacienda uno no alcanza a ver, sobre todo los temas más locales. Eso ayuda a que se ejecuten mejor los recursos.
En ese sentido, el proceso democrático que ocurre en el Congreso sirve y hay un valor en aquello.
- ¿Pero no hubo un error en las proyecciones? Es bien inédito que se hayan rebajado US$ 600 millones en medio de la tramitación de un Presupuesto.
- Se trata de una rebaja preventiva del gasto y tiene que ver con que las proyecciones para la Ley de Presupuesto son de julio de 2024. Entonces, entre julio y diciembre y a la espera del cierre de Cuentas Nacionales, las proyecciones de ingresos estaban muy concentradas hacia fines de año, como el Isfut y elementos del proyecto de cumplimiento tributario. Por eso, es preventivo respecto del cierre de este año.
Me acuerdo que en 2019 también hubo una discusión previa, porque se habían ingresado los recursos de la modernización tributaria, que todavía no estaban aprobados. Entonces, hubo una alerta del Consejo Fiscal de no ingresar esos recursos. Luego vino el estallido social e igual se hicieron modificaciones sustantivas al Presupuesto.
“La convergencia fiscal, estabilización de deuda y recomposición de los colchones fiscales no es algo que se pueda hacer en tres años cuando se lleva al menos una década en función contraria”.
Plan de recortes 2024: “Esto se ha hecho por tres etapas. Estamos en la tercera etapa de ajuste y contención del gasto. Hay una parte grande que se reflejó en agosto y en septiembre de este año también”.
- Entonces, ¿no hay un error de estimaciones?
- La proyección se hace con los mejores datos a cierto mes, pero eso no quiere decir que no haya que mirar los modelos de ingresos. Esa es una tarea constante y, por eso, solicitamos una asistencia técnica al FMI. Pero si uno revisa desde el 2019, en términos de ingresos tributarios, hay desviaciones hacia arriba o hacia abajo relevantes. Y hay que revisar la consistencia entre lo que uno va proyectando durante el año y el mediano plazo.
- ¿Por qué ocurre ese fenómeno?
- Ha habido varios cambios tributarios permanentes, y otros que son transitorios de la pandemia, que desafían los modelos con los que tradicionalmente, hasta por lo menos el 2019, se habían calculado los ingresos. Ese es un desafío que veo como parte de la estabilización general que ha tenido el país en distintos índices post pandemia.
Tres etapas de ajuste
- Este año se han comprometido US$ 1.000 millones en recortes de gasto para cumplir con las metas. ¿En qué etapa se encuentra?
- Esto se ha hecho por tres etapas. Estamos en la tercera etapa de ajuste y contención del gasto. Hay una parte grande que se reflejó en agosto y en septiembre de este año.
- Con la ejecución a octubre, ¿ya se está reflejando ese ajuste preventivo?
- Si bien el ajuste sigue en curso, durante octubre se han registrado algunos gastos puntuales que explican el mayor crecimiento del mes por $ 663.000 millones al comparar con octubre del año pasado. De ese total, dos tercios se explican por un aumento de más del 100% del gasto en intereses por reaperturas y nuevas emisiones en comparación a octubre 2023, dentro del marco de deuda autorizado. Otro tercio corresponde a subsidios y donaciones en el Ministerio de Educación debido a un cambio de calendario del pago de gratuidad, y cerca de $ 90.000 millones adicionales responden a la mayor ejecución de gasto de capital, sobre todo en el Ministerio de Obras Públicas y de Vivienda.
- ¿Qué ocurrirá si los ingresos de nuevo vuelven a estar por debajo de lo esperado en 2025?
- Según el acuerdo marco, si hay cambios en las proyección de ingresos estructurales, entonces se tiene que ajustar el gasto en función de la meta de balance estructural. Si hay ingresos que van a la baja y hay una meta fiscal, lo que queda es ajustar el gasto.
- Es bien inédito ese compromiso.
- Eso es lo que ha hecho el Gobierno durante todos los años. En la Dipres tenemos un estudio de cuántas veces la meta de balance estructural no se ha cumplido. El 2023, por ejemplo, también hubo un ajuste y reasignación grande de gasto. Si no hacíamos esa reasignación, hubiese habido más gasto. En 2022 sobrecumplimos la meta fiscal. Esa es la línea que hemos tenido como administración, de si hay desvíos de ingresos, hay que afrontarlo con ajustes del gasto.
- ¿Eso significa que se puede realizar otro recorte en 2025?
- Sí.
Fondos soberanos
- ¿En qué consiste el plan para recomponer los fondos soberanos? ¿Es suficiente con el filtro previo del Congreso a retiros superiores al 0,3% del PIB?
- Tenemos el compromiso de presentar un plan, pero hay que ser realista en el sentido que los desequilibrios con los cuales nosotros llegamos en 2022, en términos de balance estructural, aumento de deuda anual que habíamos tenido durante ya más de una década, no los podemos resolver en tres años.
La convergencia fiscal, estabilización de deuda y recomposición de los colchones fiscales no es algo que se pueda hacer en tres años, cuando se lleva al menos una década en función contraria. Hemos hecho todo el esfuerzo de convergencia, con adecuaciones de gasto bien grandes en términos de la gestión que significa, que se cumpla y no se afecte la continuidad operacional de los servicios.
- ¿Cuándo presentarán esa propuesta?
- Durante el año 2025 no se puede recomponer el FEES de inmediato. Es más, la visión que tenemos es que la recomposición del FEES tiene que ser algo gradual.
El 2022, entre febrero y marzo, antes que ingresara el actual Gobierno, se emitió deuda por US$ 6.000 millones para recomponer el FEES, pero cabe preguntarse si esa es la manera financiera más adecuada de afrontar ese problema, porque generó mayores intereses este año y seguimos pagando intereses por esa mayor deuda.
El plazo para presentar esa propuesta es el primer semestre del 2025. Estamos coordinando fechas con el CFA, porque la idea es presentárselos a ellos primero. Probablemente tendrá una estrategia mixta esa recuperación del FEES.
Presupuesto en año electoral: “Los temas de política fiscal es mejor alejarlos de la contingencia más que acercarlos”
Javiera Martínez fue una de las principales asesoras en materia económica de la candidatura presidencial de Gabriel Boric en 2021. En ese contexto, se generó el proceso de traspaso de información con la saliente administración de Sebastián Piñera, a inicios de 2022.
El próximo año habrá elecciones parlamentarias y presidenciales, por lo que en 2026 ocurrirá el mismo proceso.
- En su experiencia en la campaña presidencial del 2021, ¿tuvieron contacto con el Gobierno saliente para poder opinar del Presupuesto que potencialmente iban a heredar?
- No, el único contacto que tuvimos fue en el traspaso formal que hubo en febrero del 2022.
- ¿No cree que, pensando en los presupuestos que se tramitan entre cambios de Gobierno, sí debiera haber alguna instancia institucional para que las candidaturas pudieran opinar sobre el Presupuesto que potencialmente heredarán?
- En general, los temas de política fiscal es mejor alejarlos de la contingencia electoral más que acercarlos. Por eso, existe la tradición de la glosa republicana, donde se dejan recursos especiales para que el próximo Gobierno tenga mayor flexibilidad en el gasto.
Todo el proceso de traspaso formal hoy es bastante republicano.
Gobierno y reforma al empleo público: “Son temas que estamos trabajando” con una mirada de largo plazo
Martínez también defiende el informe financiero del nuevo sistema de créditos para la educación superior (FES).
- ¿Por qué Hacienda no ha ido a explicar a la comisión de Educación de la Cámara el informe financiero del proyecto que crea el Financiamiento a la Educación Superior (FES), que reemplaza al CAE? Hay muchas dudas respecto al informe que dice que en el neto habrá ahorros para el Estado con el nuevo régimen.
- El martes irá el ministro Marcel a la comisión.
- ¿Y cómo esperan despejar las dudas? Es contraintuitivo que se piense en que se puede ahorrar más recursos con un sistema donde el Estado tendrá un rol fundamental, a diferencia de lo que ocurre hoy con los bancos, por ejemplo.
- Primero, porque hoy día el sistema tiene un alto costo financiero. Dado que el Estado es garante por el 90% del monto de los créditos y hay una ejecución de garantías que desde el 2016 ha ido creciendo, hoy el Estado ya ha hecho compra de gran parte de esos créditos con garantía ejecutada.
Y, por otra parte, el Estado a través del proceso de compra y recompra también genera un desembolso fiscal que es ineficiente en términos de los costos financieros. Gran parte del desembolso fiscal se va en costos financieros y eso el proyecto lo viene a cambiar.
Además, el proyecto de ley tiene dos fuentes de financiamiento importantes, que son la reorganización de becas; y la postergación del gatillo de la gratuidad en el 7º y el 8º decil. También el proyecto de ley tiene una forma de recaudo que es más eficiente que el sistema actual.
Reforma al Estado
- Quisiera llevarla al tema de los funcionarios públicos. ¿El cambio de criterio de la Contraloría sobre confianza legítima genera algún efecto presupuestario?
- No tiene una implicancia presupuestaria tan directa, al menos.
Yo creo que en términos de empleo público, lo que más tiene implicancia presupuestaria hoy es el ausentismo, es lejos lo que tiene más incidencia financiera y presupuestaria. Por ejemplo, lo que se paga por Subsidio de Incapacidad Laboral (SIL), tanto en Fonasa como hacia las cajas, es más que los gastos en suplencias y reemplazos en el sistema de salud. Son US$ 1.700 millones. Estamos hablando de más que el Presupuesto de un ministerio como Desarrollo Social o más que lo que va a recaudar el proyecto de cumplimiento tributario en 2025.
- ¿El ausentismo y la confianza legítima son temas que se abordarán en las negociaciones del reajuste del sector público?
- No están en el petitorio inicial, pero la tarde del viernes se iniciaron las sesiones de negociación. Pero cualquier conversación de empleo público no puede ser abordada en una ley de reajuste, que en dos semanas más ingresa al Congreso. La conversación de empleo público tiene que ser un poco más amplia.
- ¿Van a presentar un proyecto de ley de reforma al empleo público?
- Son temas que estamos trabajando y son parte de la agenda de modernización del Estado y del Consejo Asesor para la Modernización del Estado.
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