Cinco décadas de cambios tributarios según Etcheberry y Fuensalida

Los impuestos han sido sujeto de debate en Chile en los últimos 50 años, con reformas tributarias en 1974, 1984, 1990, 2001, 2010, 2012, 2014, 2016, 2018, 2021 y la tramitación del hoy pacto fiscal. El exdirector del Servicio de Impuestos Internos (SII), Javier Etcheberry, y la excoordinadora de Política Tributaria de Hacienda, Carolina Fuensalida, analizan a fondo los cambios que ha atravesado el país en materia impositiva.

“Cuando llegamos al gobierno el año ‘90, medimos la evasión de impuestos y era del orden de un 33%, y la bajamos a 17%”.

Etcheberry: “Los primeros Gobiernos de la Concertación fueron la época de oro en reducción de la evasión”

- Si uno mira en perspectiva el sistema tributario no era parte fundamental del programa de la Unidad Popular. Uno tiene que saltar recién hacia el año ‘74 para ver el primer cambio tributario importante que se hizo en el país, que es la creación del IVA y la UTM. 10 años más tarde viene la gran reforma tributaria que hizo el régimen militar que crea el FUT, reduce los impuestos corporativos y los impuestos personales. ¿Cómo evalúan en perspectiva ese sistema?
- Javier Etcheberry (JE): Era un sistema bastante razonable porque gravaba el IVA y estaban prácticamente todos los bienes y servicios gravados. El impuesto a la renta tenía un impuesto bajo para las empresas y tenía una tasa marginal creciente para el impuesto a las personas, el Global Complementario. Había también un impuesto adicional cuando las empresas extranjeras sacaban sus utilidades del país.
Tenía la virtud de ser un sistema integrado, en el sentido de que los impuestos que pagaban las empresas servían de crédito al Global Complementario y al impuesto adicional. Entonces, creo que estaba bien pensado.
Además, si se juntaba gente del área de impuestos de muchos países, yo creo que miraban con envidia al chileno frente a los sistemas que hay en otros países más avanzados. Sin embargo, tenía varios problemas, que fue lo que fuimos corrigiendo en los principales Gobiernos de la Concertación.
- Carolina Fuensalida (CF): Uno de los aprendizajes que he tenido haciendo política pública y también desde el mundo privado, es que los sistemas tributarios son medios para alcanzar ciertos fines. En el año ‘84, cuando empieza la reforma tributaria del régimen militar, que se fue implementando paulatinamente, el objetivo claramente en ese minuto era tratar de capitalizar las empresas, lograr fomentar la inversión, fomentar el ahorro.
Y el instrumento que buscaron fue el sistema integrado, que en ese minuto, en esa perspectiva y en ese contexto. Me pareció extremadamente adecuado mirándolo hoy día en perspectiva, porque efectivamente lo que lograba era esta integración en que las utilidades, mientras no fueran distribuidas al inversionista final, se mantenían con un régimen de tributación de impuesto de Categoría y creo que eso efectivamente fue razonable y adecuado.
Lamentablemente, desde el año 2014 hacia adelante -porque no solo ha sido en el 2014, también lo vimos en la reforma tributaria que recientemente se propuso en el Congreso-, los instrumentos tributarios se utilizaron como fines y se asociaron a ideas de gobierno. Técnicamente, eso ha sido un gran error, porque no hemos sido capaces de determinar para qué queremos modificar el sistema tributario, sino que modificar el sistema tributario ha pasado a ser un fin en sí mismo.
- ¿Cómo ven la discusión respecto a si este sistema impulsaba el crecimiento o abría espacios de elusión?
- JE: No quiero pasar tan rápido sobre lo que hizo la Concertación, que creo que fue maravilloso y yo lo puedo decir por varios sentidos.
En cifras, cuando llegamos al Gobierno el año ‘90, medimos la evasión de impuestos y era del orden de un 33%. Cuando el candidato Ricardo Lagos presentó su programa de gobierno, la evasión ya había bajado a un 24% y él financió en gran parte su programa de gobierno con una promesa: voy a bajar la evasión a un 20%.
Entonces, se aprobó una ley que dio más atribuciones al SII, más fiscalizadores, que permitió algunos cambios que evitó abusos que se hacían con las leyes.
¿Cuál fue el resultado? En vez de bajar del 24% al 20%, la evasión bajó del 24% al 18%-17%. Esos son números, son resultados. Si ustedes ven cuál es la evasión hoy día, es mayor que eso.
Por eso yo digo que el período de oro fueron los primeros Gobiernos de la Concertación, incluyendo el Gobierno del Presidente Lagos, en términos de evasión.
Ahora, yo defiendo, al igual que Carolina, la integración del impuesto a la renta con el Global Complementario de las personas. Sin embargo, el impuesto a la renta que pagaba la empresa era muy poco, era un 10%, incluso un año era cero. Se les pasó la mano con esto de ayudar a las empresas.
De hecho, había una serie de discusiones teóricas y, finalmente, se demostró que la inversión seguía igual si uno subía ese 10% a un 20% o 30%, y que las inversiones dependían más de la tasa de interés, de la seguridad del mercado, que de otras cosas; y, además, se empezaron a cortar muchas trampas que hacía la gente usando el sistema.
Entonces, lo que fuimos haciendo durante los Gobiernos de la Concertación, fuera de subir el impuesto a las empresas igual en forma razonable, fue también que paramos mucho los portillos. No todos, quedaron algunos, pero la mayoría se cerró y además actuamos con mucha fuerza.
- CF: Javier tiene mucha razón en lo siguiente: creo que efectivamente en la época del Presidente Aylwin y el Presidente Lagos se tuvo la sensatez y mesura de tomar las decisiones adecuadas no refundacionales.
Y eso habla de un Gobierno que tiene sentido país, un gobierno que tiene perspectiva.
En ambos casos las reformas que se hicieron fueron las adecuadas y prudentes para el minuto que se estaba viviendo.
Como dice Javier, una de las cosas que uno puede rescatar fue que ambos Gobiernos rescataron de la reforma llevada a cabo en el gobierno militar lo mejor de ello, esta idea de incentivar la capitalización de las empresas y, por lo tanto, la inversión y el ahorro, pero haciendo las medidas correctivas. Eso fue clave.

“Echamos de menos esos acuerdos que uno veía hace 20 años, una capacidad de, pese a tener posiciones distintas, disímiles, sentarse a conversar”.

Fuensalida: “Llegar a acuerdos es cada vez más difícil, porque ha habido en materia tributaria un afán demasiado refundacional”

- Llegada la democracia, el Presidente Aylwin hace una reforma tributaria que sube los impuestos corporativos, personales y el IVA. ¿Cómo ven que se haya logrado un acuerdo político rápido en un escenario tan complejo?
- Javier Etcheberry (JE): Algo bueno de Chile como país es que se fue razonable de todas partes. De partida, que un dictador acepte un plebiscito en que pierde no es muy frecuente.
Después, cuando parte el Gobierno, a la derecha no le gustaba que subieran los impuestos, pero por otro lado encontraba razonable que un Gobierno que partía y que efectivamente había muchas necesidades de financiar, como infraestructura, salud, en fin. Entonces, llegaron a un buen acuerdo y la persona que en la derecha fue clave en ese tiempo fue Sebastián Piñera, él era senador y él en realidad encontraba que había que subir (los impuestos). Finalmente, la derecha estuvo con él y lograron un buen acuerdo con el Presidente Aylwin. Querían hacer algo razonable, que los otros se sintieran cómodos. Había un ambiente bien bonito desde el punto de vista país dado lo que nos estábamos jugando en ese momento.
- Carolina Fuensalida (CF): Es sorprendente. A mí me ha tocado estar en dos Gobiernos a cargo de la política tributaria y en los otros dos Gobiernos, que son este y en el de Bachelet II, ser negociadora en representación de un partido político. Y efectivamente, el clima que me ha tocado vivir, en especial en la época que me tocó tramitar la modernización tributaria, era extremadamente hostil. No me había tocado nunca que de repente, en plenas sesiones del Congreso, un parlamentario, no voy a decir que me insultara, pero varios fueron testigos de las cosas que me decían a título personal, como si yo fuera responsable de muchos males de este país.
Creo que falta altura de miras, civilidad, una visión más cívica de las cosas, hacen falta estas miradas mucho más estadistas de los parlamentarios que tienen más recorrido. Yo hoy día me siento muy cómoda con los parlamentarios que tienen muchas más canas, mucha más experiencia, porque eso te permite mirar las cosas desde otra perspectiva.
Echamos de menos esos acuerdos que uno veía hace 20 años, una capacidad de, pese a tener posiciones distintas, disímiles, ser capaces de sentar a conversar, a generar los puentes necesarios para llegar además a medidas y acuerdos que sean en bienestar del país.
Creo también que lamentablemente las posibilidades de llegar a acuerdos son cada vez más difíciles en los últimos años, porque ha habido al menos desde el año 2014 en materia tributaria especialmente un afán demasiado refundacional.
- Ya ha pasado prácticamente una década de la reforma tributaria del 2014, que buscaba recaudar 3% del PIB. ¿Cómo ven en perspectiva esa reforma?
- CF: Esa esa ley para nosotros fue un poco una pesadilla, nos tomó por sorpresa total.
El sistema tributario pasaba a ser un sistema atribuido, que no existía en ninguna parte del mundo, totalmente inimplementable, porque parecía ser que ellos creían que las empresas eran un eslabón que solo existía en Chile. Olvidaron que existían los fondos, que tienen infinitos inversionistas que llegan a 20, 30, 40 eslabones afuera, que tenemos a las AFP invirtiendo en Chile y el mundo. Olvidaron, en definitiva, que era imposible implementar un sistema en que iba a buscar al inversionista final.
Subieron el impuesto de Primera Categoría a un 35% solapadamente. Recordemos que establecían una retención provisoria con un nombre extraño, pero el impuesto de Primera Categoría subía de un 20% a un 35%.
Entonces, cuando miro en perspectiva esa reforma, solo tengo como conclusión mi mayor estupor y creo que lamentablemente la forma en que se fue a modificar o arreglar esa reforma fue muy mala. Una reforma tributaria de esa envergadura evidentemente requería un trabajo paulatino, tranquilo, mesurado, donde hubiera múltiples técnicos de distintos sectores conversando, no cinco personas trabajando contra el tiempo.
- JE: Voy a volver como los fenicios, a hablar de la época de oro. ¿Cómo se mide eso? Cuánto creció la economía y cuánto creció la recaudación. Yo habría mantenido ese sistema, sin perjuicio que uno puede subir un poquito más el IVA, puede hacer algunos ajustes. Si algo está funcionando bien y es aceptado por los chilenos, por los empresarios, ¿por qué no mantenerlo? O sea, creo que la ideología aquí no ayuda.
Yo recuerdo el año ‘90 cuando llegamos y queríamos hacer algunos cambios, había una idea que los impuestos en Chile eran muy altos. Entonces, le pedía a mis asesores que se pusieran en distintos casos de personas con distintas rentas en Chile y en empresas, y mostraran cuánto pagarían con las mismas rentas en Estados Unidos, en Francia, en Alemania, en Japón, en fin. Y luego se lo mostré a los empresarios en Icare y en realidad en Chile es donde menos se pagaba.
Entonces, cuando uno mira los números y hace las cosas serias, se mostraba que había un espacio para subir, y qué van a hacer los empresarios chilenos, ¿se iban a ir dónde?

La complejidad de alcanzar hoy un pacto fiscal

- ¿Qué le agregarían y qué le sacarían al pacto fiscal que propone el actual Gobierno?
- Carolina Fuensalida: Todavía no tengo ninguna claridad sobre el pacto fiscal. Por supuesto, la máxima transparencia y el combate a la evasión y a la corrupción son ideales compartidos por todo el mundo y, por lo tanto, no puedo estar más de acuerdo que hay que siempre hacer un combate decidido a la evasión. Hay espacio en eso, sobre todo por el nivel de narcotráfico que tenemos, venta ilegal de madera, de productos minerales, en fin.
Obviamente, si hay un interés real en fomentar el crecimiento y la productividad, check. Lo que pasa es que no sé cómo todavía no hay una bajada práctica más allá de lo que sí se ha dicho en productividad.
Lo tercero es el crecimiento: ¿Cómo vamos a lograr mejorar el crecimiento? Bajando el impuesto de Primera Categoría. ¿Queremos incentivar nuestro mercado de capitales y lograr que Chile sea finalmente un hub? Yo siento que el mercado de capitales, luego la salida de capitales profunda que ha ocurrido en los últimos cuatro o cinco años, va a costar mucho lograr que esos capitales vuelvan a Chile. Y ahí es donde echo de menos una actitud decidida, importante, por ejemplo en materia de litio. No he visto ninguna política como se hizo en su minuto, cuando se quiso incentivar la inversión en cobre. El DL-600 fue una muy buena medida.
- Javier Etcheberry: Quiero hablar de otro aspecto, que es el management, la gestión. En el tema tributario no basta cambiar unas leyes y suceden las cosas. Me tocó e impulsé toda la armonización del servicio. Esto de hacer las declaraciones por IVA, que antes ir a timbrar facturas y hacer inicio de actividades era un parto, había que ir varias semanas con especialistas. Bueno, todo eso se arregló y en forma muy satisfactoria y fuimos líderes en el mundo en las declaraciones. Entonces, hay un tema de management.
Y el tema de lucha contra la evasión, yo no puedo creer cómo el SII no está dedicado en forma muy prioritaria a darle duro a las mafias. No sé qué están haciendo. En el fondo sé lo que están haciendo: no quieren hacerlo para evitar problemas. La ley le permite al director del SII querellarse y hay prisión y multas altísimas y tienen toda la información que pueden cruzar, pueden trabajar con el Consejo de Defensa del Estado, no sé qué les pasa…
Hay un tema de management y no sacan nada con cambiar las leyes si los directores no se juegan a fondo en eso porque no se atreven, por esto, por lo otro. Cuando uno habla el tema tributario, no solo tiene que hablar de cambios en las leyes.

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