Bancas nacionales de desarrollo: las lecciones que deja la experiencia internacional

Alemania, Brasil y China son tres países que actualmente están bajo la lupa del Ministerio de Economía y, en particular, de la subsecretaría liderada por Javiera Petersen. Y la razón es muy clara: cada uno, determinado por su historia e intereses, ha impulsado la creación de un banco de desarrollo, experiencia que busca replicar la administración del Presidente Gabriel Boric.

Boric como parte de uno de sus legados. Esto es, el camino hacia una matriz productiva distinta a la conocida por Chile en los últimos años.

Cómo lo han hecho esas entidades, sus problemas, resultados y las lecciones que dejan son parte de los insumos para traer esa experiencia al medio local y establecer, como lo explica Petersen, “una institución financiera con objetivos públicos que interviene en la organización del mercado financiero para perseguir un propósito social”.

Y si bien Chile está en el proceso de fijar el marco de acción y objetivos específicos, una de sus tareas apuntaría a la descarbonización, meta que requiere “instrumentos de financiamiento pacientes” en pos de estos objetivos sociales.

La propuesta ha despertado ciertas preguntas y quizás la que más se repite apunta a las razones de su debut, dada la institucionalidad vigente, con actores como BancoEstado o la misma Corfo.

“Va a conversar de forma totalmente coordinada y coherente con los actores que ya están participando”, aclara Petersen, quien agrega que el sistema para allegar recursos tiene “varios eslabones”, y el banco de desarrollo va a ser uno más dentro de este modelo.

Otra razón para esta nueva figura es el eventual surgimiento de fallas en el mercado y, por ejemplo, el financiamiento privado podría enfrentar problemas para apoyar ciertas áreas productivas.

Esto podría justificar una intervención pública que busque, a través de la inversión en ciertas áreas estratégicas, dar solución a estas falencias, expone el economista de la OCDE, Jens Arnolds.

Desde París, argumenta que, en estos casos, “a priori la idea de una banca de desarrollo puede tener sentido”, y cuenta que hay muchos países que las han usado “y con bastante éxito”.

De todas formas, Arnolds recalca la importancia de tener en cuenta que los bancos de desarrollo no están exentos de riesgos: “Hay muchos peligros en esta área. Me parece que es muy importante tenerlos en cuenta para aprender de ellos, de los errores o desafíos que han surgido en otros países y tratar de hacerlo mejor”.

China: la importancia de
criterios para apoyar proyectos

En China existen tres bancos de desarrollo: el Banco de Importación y Exportación de China, el Banco de Desarrollo Agrícola y el Banco de Desarrollo de China (BDC), siendo este último el más grande del mundo, tanto por sus activos como por su poder crediticio para ofrecer préstamos.
Esto no era algo a lo que apuntaba la entidad cuando fue creada en 1994: fue recién en 2007, más de una década después, cuando el BDC se transformó en un banco comercial, manteniendo la orientación al desarrollo.
Desde ahí la entidad ha apuntado a la exportación del modelo económico chino a nivel global, y entre 2008 y 2015 el 60% de sus créditos fueron colocados en el extranjero.
Huawei es uno de los ejemplos más icónicos de las empresas que han crecido en el extranjero. En 2011 el banco le otorgó una línea de crédito de US$ 30 mil millones para incentivar a sus clientes con condiciones y tarifas que fueran más atractivas que las de su competencia.
Otro de los objetivos del BDC, además de llevar su modelo económico al exterior, es el desarrollo de infraestructura y proyectos de carácter social a nivel local. Entre los últimos apoyos está el financiamiento para iniciativas de transporte ferroviario urbano en 24 ciudades. Además, este año el banco ha puesto a disposición US$ 1.200 millones para ayudar a la “vitalización rural”, renovando infraestructura y servicios públicos en sectores agrarios.
Esta institución también es el principal prestamista a estudiantes a nivel nacional: solo en 2021 el BDC, junto al Ministerio de Educación, concedió US$ 5.600 millones en préstamos a más de 4 millones de estudiantes, abarcando 2.459 municipios de 27 regiones.

La justificación, tema clave
Pese a lo anterior, expertos han advertido sobre ciertas irregularidades en el funcionamiento del banco asiático. Por ejemplo, la organización Latinoamerica Sustentable alertó en un informe el año pasado sobre la falta de objetividad y transparencia del banco, específicamente en su “Manual de Evaluación de Préstamos”, que detalla los criterios para entregar financiamiento.
En este documento, que no era de acceso público, se dictan los estándares para aprobar o rechazar un préstamo por parte del banco. Una vez que se filtró, se reveló que estos criterios son “un secreto comercial del BDC y está regulado bajo la Política de Secretos Comerciales”. Hasta la fecha no se conoce si esto sigue vigente.
Por casos como este, el experto de la OCDE, Jens Arnolds, enfatiza que una lección es que debe estar “muy claro con qué criterios se otorgan préstamos a un proyecto o no”.
Recuerda que en el sector privado esto responde a un cálculo de riesgo y beneficio, mientras que para un banco de desarrollo la pauta está marcada por los objetivos que se definen como institución. De no contar con normas establecidas, la entidad puede desviarse de su foco esencial, explica Arnolds. “Implícitamente el Estado está dando un subsidio. Ese subsidio tiene que estar bien justificado, tiene que ser transparente y tiene que estar claro que se entiende como una medida temporal para superar una cierta falla de mercado”, acota.

Alemania: definición
de objetivos detallados

Fundado en 1948, el Banco de Crédito para la Reconstrucción y el Desarrollo, conocido como KfW es mundialmente reconocido por sus aportes en dos momentos: en la reunificación alemana luego de la caída del muro de Berlín, ya que parte del país estaba más atrasada en infraestructura; y en la transición hacia una economía verde, objetivo que Chile comparte, dijo el ministro de Economía, Nicolás Grau, en abril.
Esta claridad de fines es una lección que Jens Arnolds destaca para las banca de desarrollo: “Si uno se propone metas, es más fácil evaluar su impacto, y esto debería ser una parte esencial de un buen mecanismo de gobernanza”, dice.

Renovación de viviendas
La reunificación fue una tarea encomendada al gobierno federal y al KfW. Este último se enfocó en el desarrollo de empresas de menor tamaño y en la modernización de viviendas en los nuevos estados incorporados.
El rol del KfW en la administración del desarrollo de estos nuevos estados llegó a tal punto que en 1994 se fusionó con el Staatsbank Berlin -el banco estatal de la Alemania del Este- para asumir el patrimonio y las operaciones que esta institución solía realizar.
Solo en ocho años -desde que el KfW comenzó a trabajar en la reunificación-, el banco logró crear 2,5 millones de puestos de trabajo en los estados del este, a través de una inversión de 50 mil millones de euros financiada por la misma institución.
Para renovar las viviendas de los Länder orientales -estados federados-, el banco se focalizó en entregar préstamos de bajo costo. Para fines de agosto de 2015, una de cada dos viviendas que estaba en pie al momento de comenzar la reunificación fueron intervenidas, lo que se convirtió en el programa más grande del mundo para promover la modernización de las mismas, con cerca de 5 millones de hogares remodelados.

El rol de los ciudadanos
Otra medida más reciente para equiparar el desarrollo de los estados occidentales y orientales fue el Pacto de Solidaridad II, un proyecto gestionado por el gobierno federal, que contó con la participación del KfW en la administración de los fondos recaudados.
El nombre de esta acción responde a su fuente de financiamiento: fueron los mismos ciudadanos de los antiguos Länder los que, a través de un impuesto a la renta, sustentaron esta propuesta para asignar a los nuevos estados, entre 2005 a 2019, más de 156.500 millones de euros repartidos en dos “canastas” con iniciativas específicas.
La primera buscó disminuir la brecha financiera y de infraestructura de los nuevos Länder en relación al resto del país, mientras que la Canasta II apuntó a reforzar el proceso de reactivación económica en áreas como transporte o educación, entre otras.
Esta dinámica se ha traducido en una disminución de la brecha entre los estados del este y los del oeste.
De hecho, el gobierno alemán estima que hoy la renta media disponible en los nuevos estados federados es aproximadamente el 86% del nivel de los antiguos Länder. Además, estos nuevos estados se han acercado cada vez más a los estándares de la Unión Europea: el nuevo estado de menor PIB per cápita tiene el 84% del PIB per cápita europeo, mientras que el de mejor índice presenta el 99% de la media europea.

Con foco verde
De cara a la transición hacia una economía sustentable, la KfW declara que “la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero es un campo central de actuación”.
Por esto, gran parte de sus proyectos deben cumplir con los estándares ambientales y sociales adecuados, siendo analizados sistemáticamente para verificar si aportan a la protección del clima y a la adaptación al cambio climático.
Decidor, el banco ha financiado al menos un tercio de la transición alemana hacia una economía verde.
Así, en 2011 el KfW, junto al Banco Mundial, se convirtió en el promotor de energías renovables más importante del mundo. Ese mismo año ocurrió el desastre nuclear de Fukushima en Japón, luego de que un tsunami causado por el mayor terremoto registrado en el país dañara una serie de reactores nucleares ubicados en la ciudad.
Ante esta catástrofe, el gobierno federal decidió acelerar la eliminación progresiva de la energía nuclear a través del Plan de Acción de Cambio Energético de KfW. Esta iniciativa, además de incentivar el traspaso a energías renovables, se focalizó en reducir las emisiones de carbono a partir de la renovación y construir edificios residenciales eficientes, desde el punto de vista energético.
Antes, desde 2006, ya se había implementado el Programa KfW para la rehabilitación de eficiencia energética urbana, un subsidio a los municipios que quisieran mejorar este aspecto con un monto de hasta 250 mil euros por barrio. En seis años se redujeron 5,9 millones de toneladas de CO2 anuales, y para 2018 las viviendas construidas o renovadas bajo los parámetros de eficiencia energética, fueron cerca de 4,3 millones.

Brasil: el riesgo de la
corrupción y conflicto de intereses

La Caixa Económica Federal de Brasil es un banco estatal cuya función es intermediar los fondos del gobierno de Brasil para el sector público, por lo que trabaja de la mano con el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (Bndes). Pero, lamentablemente, es más bien conocida por haber usado de forma irregular los recursos de la institución.
Todo comenzó con una investigación al fondo de pensiones Funcef -que administra los fondos de los trabajadores de la Caixa- y a un fondo de inversiones del gobierno federal de Brasil, manejado por la Caixa. En ese proceso de búsqueda de irregularidades, los fiscales descubrieron vínculos entre algunos vicepresidentes de la entidad, el exdiputado Eduardo Cunha y el exministro Geddel Vieira Lima, estos últimos dos bajo arresto por corrupción en ese momento.
En 2018, por sugerencia de los fiscales a cargo de la investigación, el entonces presidente Michel Temer anunció la destitución de cuatro de los 12 vicepresidentes de la institución.
El expresidente de la Cámara de los Diputados, Eduardo Cunha, fue acusado de haber solicitado información privilegiada sobre las empresas que postulaban a los fondos de inversión del banco. Finalmente, en la resolución del caso, se concluyó que Fabio Cleto -vicepresidente de la Caixa de 2011 a 2015-, le reveló reiteradas veces a Cunha antecedentes sobre las operaciones de fondos de inversión e información sobre las inversiones de la cartera administrada de la Caixa, en las que participó el mismo Cunha. Esto, junto con darle instrucciones sobre cómo debía votar en los consejos.
La gran crítica mencionada por los fiscales fue que estos 12 vicepresidentes eran políticos ejerciendo un cargo de funciones técnicas. En ese entonces, el mandato del consejo directivo dictaba que los vicepresidentes eran “nombrados y destituidos ad nutum (a voluntad) por el Presidente de la República”.
La solución consistió en una reforma para la elección del comité administrativo. Así, el nombramiento pasó a ser responsabilidad de la junta directiva y la aprobación de estos por el Banco Central. Además, se agregaron impedimentos y prohibiciones más rigurosas y criterios técnicos como experiencia, conducta y resultados.

Lo que muestran las cifras
Para el Bndes la relación entre las expectativas y el rendimiento del último año ha sido más positiva, pues superaron las metas en todos los desafíos propuestos. En los gastos administrativos y de personal se esperaba llegar a los 2.449 millones de reales (US$ 454 millones) y finalmente cerraron en 2.408 millones de reales.
En operaciones innovadoras en financiamiento de infraestructura, se quería concretar 10 y fueron 15, a lo que se suma que se había estimado aprobar 26 proyectos de infraestructura, y finalmente fueron 31.

Periodismo de Soluciones...

• En esta edición, DF incluye un nuevo artículo de la serie de “Periodismo de soluciones”.
• Este concepto da cuenta de una tendencia que busca poner en primer plano acciones que están dando resultados en resolver distintos problemas sociales y económicos.