Líder tributario de la OCDE: “No es aconsejable aumentar la presión fiscal antes de que la economía esté en una senda de recuperación sólida”

Pascal Saint-Amans conoce bien Chile. Como director del Centro de Política y de Administración Tributaria de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) le ha correspondido visitar en numerosas ocasiones el territorio nacional.

En tal calidad, y antes de la pandemia, el especialista ha asesorado a administraciones de distinto signo político en los cambios tributarios que ha implementado el país en la última década.

El funcionario francés mira con atención no solo el trabajo que ha hecho Chile en materia de alivios tributarios para enfrentar la emergencia sanitaria, sino que también el debate en curso respecto a un nuevo aumento de impuestos, con candidatos presidenciales que apuntan a distintas herramientas, como royalty a la minería, un impuesto permanente al patrimonio y ajustes a la tributación de los servicios, por mencionar algunas.

Desde París, la autoridad advierte sobre el timing para pensar en un nuevo incremento de la carga fiscal en el país, señalando que aquello debe pensarse solo cuando la recuperación económica ya esté consolidada.

- Chile realizó reformas tributarias de distinta magnitud en 2012, 2014, 2016 y 2020. ¿Cuán aconsejable es modificar tan frecuentemente el sistema impositivo?

- Chile ha seguido un interesante camino de reformas en la última década que ha supuesto beneficios, pero también ha creado nuevos retos. Evitar las frecuentes reformas fiscales es, por supuesto, deseable en términos de proporcionar seguridad fiscal a los contribuyentes.

En lugar de mirar al pasado, es más importante centrarse en el diseño de un sistema que esté alineado con las prioridades del país. Eso significa un sistema fiscal con una base amplia en la que todos los agentes paguen lo que les corresponde, que no genere distorsiones entre sectores y que refuerce la progresividad a través de impuestos y transferencias.

A la luz de la presión social pasada y actual en Chile, es clave que el sistema tributario esté alineado con una agenda de crecimiento inclusivo, así como con los desafíos que el país enfrentará en el futuro cercano, incluyendo el cambio climático.

- En opinión de la OCDE, ¿cuánto espacio tiene Chile para seguir aumentando su carga tributaria?

- La relación impuestos/PIB de Chile es una de las más bajas de la OCDE. Cuando se tienen en cuenta las contribuciones obligatorias al sector privado (como las aportaciones a las pensiones) al calcular la relación entre impuestos y PIB, esta observación es más matizada y la carga en Chile se vuelve algo más comparable a la media de la OCDE.

La pandemia ha hecho que el aumento de la presión fiscal en el futuro próximo sea aún más difícil, ya que los ingresos disminuyeron bruscamente y no es aconsejable aumentar la presión fiscal antes de que la economía esté en una senda de recuperación sólida.

Una vez que la recuperación esté en marcha, puede haber margen para ampliar la base y reequilibrar la combinación de impuestos en Chile.

- ¿Qué mecanismos lograrían equilibrar una mayor recaudación de impuestos con incentivos al crecimiento? Se lo pregunto porque en el país se debaten temas como un impuesto permanente al patrimonio, devolución del IVA pagado en algunos productos básicos, un nuevo royalty a la actividad minera y aumentar el impuesto a los combustibles.

- En efecto, existen alternativas para aumentar los ingresos fiscales sin perjudicar el crecimiento. Con el aumento de las necesidades de ingresos públicos y el incremento de las desigualdades desde el comienzo de la pandemia, es probable que los impuestos sobre las rentas del capital personal y la propiedad tengan que desempeñar un papel más importante en el futuro.

El creciente interés por los impuestos sobre la renta y el patrimonio también se ha visto alentado por recientes análisis que sugieren que las distorsiones de la economía real derivadas de la imposición de las rentas del capital personal son relativamente limitadas, y que los recortes fiscales aplicados a los hogares ricos en las últimas décadas no han tenido los efectos previstos de mejora del crecimiento. Por tanto, podría haber margen para reforzar el diseño de los impuestos sobre las rentas del capital a nivel personal, así como para mejorar el diseño del impuesto recurrente sobre los bienes inmuebles.

Focos de atención

Saint-Amans señala que un reciente informe de la OCDE sostiene que los impuestos sobre las herencias bien diseñados pueden aumentar los ingresos y mejorar la equidad, con una eficiencia y costos administrativos inferiores a los de otras alternativas. "Chile ya cuenta con un impuesto de sucesiones, pero puede haber margen para mejorar su diseño. Y, como ya se ha señalado, es crucial eliminar los gastos fiscales regresivos", dice.

A pesar de su efecto progresivo, el experto agrega que las tasas reducidas al IVA son una herramienta "muy pobre" para dirigir las ayudas a los hogares de menores ingresos. En el mejor de los casos, advierte, los hogares ricos reciben aproximadamente el mismo beneficio -en valor absoluto- de una tasa rebajada que los hogares pobres. En el peor, los hogares ricos se benefician mucho más que los pobres.

"Esto se debe a que es de esperar que los hogares más acomodados consuman más productos, y a menudo más caros", expone.

También enfatiza que es clave que el país avance en cambios tributarios con un foco medioambiental, lo que "puede crear incentivos para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero", a través de un tratamiento favorable de las tecnologías o comportamientos "atractivos" para el medio ambiente y de la fijación de precios de las emisiones de gases de efecto invernadero.

"La política fiscal y tributaria también desempeña un papel fundamental en la configuración del impacto distributivo de la política medioambiental, a través del diseño de los propios impuestos medioambientales o de las políticas de acompañamiento", dice.

Dado lo anterior, el funcionario internacional sugiere poner foco en el uso de los ingresos procedentes de los impuestos medioambientales, "el que debería ser un elemento integral del reto de diseño de políticas".

Exenciones "distorsionadoras"

- ¿Qué le parece el proyecto ingresado por el Gobierno para modificar exenciones tributarias?

Se apunta principalmente a temas como IVA a servicios y construcción, vivienda, ganancias de capital en operaciones bursátiles y cambios a impuestos a herencias y donaciones, varias de las cuales propusieron en el informe elaborado en conjunto con el FMI.

- La supresión y el rediseño de los gastos fiscales mal orientados e ineficaces es siempre una buena idea y, como se ha mencionado anteriormente, cuando hay que aumentar los ingresos fiscales, la evaluación de los gastos fiscales debe ser uno de los puntos de partida.

Las exenciones del IVA son generalmente distorsionadoras. Las exenciones sobre los servicios que el gobierno planea eliminar no son comunes entre los países de la OCDE y como su reforma podría no ser regresiva, parece que vale la pena evaluar dicha reforma.

En cuanto al crédito especial del IVA para la construcción de viviendas, no parece estar claro si beneficia a los compradores de los inmuebles, que era su objetivo original. En este contexto, puede valer la pena suprimir este gasto fiscal.

En cuanto a los otros gastos fiscales sobre las ganancias de capital y los ingresos de los seguros de vida, estos benefician principalmente a las rentas más altas y, en el caso de la exención de las ganancias de capital, no está claro que haya contribuido a desarrollar el mercado financiero. Por estas razones, parecen un punto de partida lógico para racionalizar estas disposiciones fiscales.