No es frecuente que una obra de ciencias políticas de 600 páginas termine en suspenso. Pero el primer volumen de la epopeya de dos partes de Francis Fukuyama dejó sin responder la gran pregunta. El libro tomó la historia del orden político desde la prehistoria hasta los albores de la democracia moderna en las consecuencias de Revolución Francesa. Fukuyama es mejor conocido como el hombre que anunció en 1989 que el nacimiento de la democracia liberal significó el fin de la historia: simplemente no había mejores ideas disponibles. Pero ahí insinuó que las democracias liberales no eran inmunes al estancamiento y decadencia que afecta a todo el resto de las sociedades políticas. Podrían necesitar ser reemplazadas por algo mejor. ¿Es nuestro actual arreglo político parte de la solución o parte del problema?
En "Political Order and Political Decay" responde esa pregunta. Cuadra el círculo asegurando que las instituciones democráticas son sólo uno de los componentes de la estabilidad política. En las circunstancias equivocadas pueden ser una fuerza desestabilizadora. Su argumento central es que para una sociedad bien ordenada se requieren tres elementos: un Estado fuerte, Estado de derecho y una rendición de cuentas democrática. Y son necesarias todos juntas. La llegada de la democracia al final del siglo XVIII abrió esa posibilidad pero de ninguna manera la garantizó. El mero hecho de la modernidad no resuelve nada en la política.
Lo más importante es conseguir la secuencia correcta. La democracia no va primero sino un Estado fuerte. Los Estados que se democratizan antes de adquirir la capacidad efectiva de gobernar, invariablemente fallarán. Esto es lo que ha ido mal en muchas partes de África. La democracia ha exacerbado las fallas existentes más que corregirlas, porque corroe la capacidad del gobierno para ejercer su autoridad, sometiéndolo a muchas demandas en conflicto. En contraste, en el este de Asia –lugares como Japón y Corea del Sur– una tradición de gobiernos centrales fuertes antecede a la democracia, lo que significa que el Estado puede sobrevivir al empoderamiento de la gente. Esta es una explicación de cómo hemos llegado a donde estamos. Pero no es una receta para hacer del planeta un lugar mejor.
El otro problema es que conseguir la secuencia correcta requiere a menudo un shock al sistema. La guerra sigue siendo el gran motor del desarrollo político porque puede empoderar al Estado. Es lo que pasó luego de las dos guerras mundiales. La paz tiene un precio. Fukuyama argumenta que las políticas en Latinoamérica son frecuentemente disfuncionales porque el continente ha estado al margen de los grandes conflictos. Menos guerras hicieron a los Estados más débiles y Estados más débiles significan inestabilidad política. Aunque no significa que la violencia ayude siempre. El tipo de violencia incorrecto puede ser incluso peor que ninguna violencia. Los gobiernos coloniales en África fueron sangrientos, pero también fueron desestabilizadores porque el poder imperial usó la violencia como un sustituto a construir capacidad administrativa local. La paz es peligrosa y la guerra es el infierno. Hay poco consuelo en esta historia.
El análisis de Fukuyama proporciona un test para evaluar la salud política de las potencias emergentes. India, por ejemplo, gracias a su historia colonial, tiene Estado de derecho (aunque burocrático e ineficiente) y responsabilidad democrática (aunque caótica y engorrosa) pero la autoridad de su Estado central es relativamente débil. Dos de tres no está tan mal, pero está lejos de ser lo ideal. China, en cambio, gracias a su historia como potencia imperial, tiene un fuerte Estado central (que se remonta a miles de años) pero relativamente débil responsabilidad legal y democrática. Su puntaje es uno y medio de tres, aunque tiene la ventaja de que la secuencia sería la correcta si opta por la democracia.
Pero el caso realmente interesante de analizar es Estados Unidos. El éxito de esta nación contradice la teoría de Fukuyama porque la secuencia está mal: el país fue una democracia mucho antes de tener un Estado central con autoridad real. Para cambiar eso se necesitó una guerra civil y décadas de reformas. Entre los héroes de Fukuyama están los progresistas de fines del siglo XIX y principios del XX, quienes llevaron al país a la era moderna dándole burocracia funcional, sistema tributario e infraestructura federal. En este sentido, Teddy Roosevelt es tan padre de la nación como George Washington y Abraham Lincoln. Pero ni siquiera esta historia tiene un final feliz. En la larga paz desde el final de la Segunda Guerra Mundial (y la corta pero profunda paz desde el fin de la Guerra Fría), la sociedad estadounidense se ha desviado hacia un estado de relativa ingobernabilidad. Sus errores históricos se han vuelto en su contra. Las políticas estadounidenses son lo que Fukuyama denomina un sistema de "cortes y partidos": las reparaciones legales y democráticas son más valoradas que la eficiencia administrativa. EEUU está sufriendo la maldición de toda sociedad estable: es cautiva de las elites. La mala palabra de Fukuyama para esto es "repatrimonialización". Pequeños grupos usan su conocimiento sobre cómo funciona el poder para usarlo en su propio beneficio.
¿Entonces qué pasó con el final de la historia? En el núcleo del libro hay una tensión que Fukuyama nunca resuelve completamente entre democracia como valor positivo y negativo. El valor positivo es la dignidad: quienes se gobiernan a sí mismos tienen un mayor sentido de su propio valor. El negativo es restricción: la gente que se autogobierna tienen muchas más oportunidades para quejarse de los gobiernos que no les gustan. La verdadera estabilidad política aparece cuando el lado positivo y negativo de la democracia se unen: cuando las personas que controlan el poder de sus gobiernos también lo valoran. Eso no ocurre en la actualidad. Donde la democracia ha venido a significar dignidad –en Egipto, por ejemplo– la restricción es caótica y contraproducente. Donde la restricción es completamente funcional –en EEUU– la dignidad es escasa.
Pero no todo es pesimismo. Fukuyama conserva la fe en la capacidad de los líderes inteligentes para encontrar un camino y salir de la cueva. Insiste en que la geografía y la historia no son un destino. A los países les va bien o mal de acuerdo a sus elecciones políticas. El ritmo de los cambios tecnológicos junto con el aumento de los riesgos ecológicos indican que los shocks seguirán llegando, aunque está lejos de ser claro si los Estados adquirirán la capacidad de lidiar con ellos. Fukuyama escribió en un epílogo para su ensayo de 1989, que "el fin de la historia será un momento muy triste". Tenía más razón de lo que él mismo pensaba.
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