La pandemia de la deuda global que advierte el ministro de Hacienda de Colombia

Por la pandemia del Covid-19, la deuda de los países con ingresos bajos y medios alcanzó sus niveles más elevados en los últimos 50 años. El rápido aumento de la inflación, el aumento de las tasas de interés y el fortalecimiento del dólar tuvieron un efecto combinado sobre la carga de la deuda y, debido a ello, la crisis avanza en varios países en desarrollo.

The Economist identificó 53 países vulnerables, que incumplieron pagos de deudas o con un alto riesgo de sufrir dificultades por ellas. Aunque la mayoría de estos figura entre los países más pobres, cada vez más economías con ingresos medios enfrentan graves problemas de deuda. Según el Banco Mundial (BM), cerca del 60% de los países emergentes y en desarrollo se convirtieron en deudores de alto riesgo.

Los acreedores pueden desempeñar una función fundamental para aliviar la deuda de los países con bajos ingresos y deben hacerlo.

Para evaluar el alcance completo de esta crisis e identificar posibles soluciones debemos considerar primero las características clave de esas economías y los pasivos de sus sectores públicos. Los 53 países con dificultades por sus deudas, identificados por The Economist, representan el 18% de la población del mundo -1.400 millones de personas-, pero solo el 5% de su PIB.

La proporción de deuda a PIB en el África subsahariana es de 55% y supera el 70% en las economías emergentes y en desarrollo asiáticas y de Latinoamérica y el Caribe.

La mayor carga de la deuda es resultado directo de la pandemia. Y aunque los niveles de deuda se redujeron desde 2020 en todas las regiones, excepto Asia, siguen por encima de los de 2019. Además, la situación financiera más restrictiva hace que a los países en desarrollo, que ya tienen dificultades para acceder al financiamiento, les resulte aún más difícil reestructurar sus deudas existentes y evitar la insolvencia.

La depreciación de las monedas implica otro riesgo. Las monedas de muchas economías en desarrollo y emergentes cayeron abruptamente frente al dólar y eso elevó los costos del servicio de la deuda denominada en dólares. Si bien algunos gobiernos de mercados emergentes desarrollaron mercados internos de deuda soberana y varios prestamistas multilaterales emitieron préstamos en monedas locales, el 16% de la deuda pública de los mercados emergentes está denominada en monedas extranjeras. Ese problema es particularmente intenso en América Latina y el Caribe y en el África subsahariana, donde se prevé que la proporción entre deuda externa y exportaciones llegará al 167% y el 147%, respectivamente, en 2023.

Para evitar lo peor

Los acreedores pueden desempeñar una función fundamental para aliviar la deuda de los países con bajos ingresos y deben hacerlo. Los bancos multilaterales de desarrollo suelen ofrecer préstamos a largo plazo con condiciones favorables, una ventaja competitiva en el entorno actual, especialmente para los países más pobres. En algunos países con bajos ingresos la relación entre la deuda multilateral y la deuda externa total se mantuvo en alrededor de 36,5% en la última década, mientras que para los países con ingresos medios, que dependen más del financiamiento más caro del sector privado, fue de 8%.

Antes del Covid-19 el organismo principal para el alivio de la deuda de los países con ingresos bajos y medios fue el Club de París de acreedores soberanos. Pero ante la crisis de liquidez que causó la pandemia, el G20 y el Club de París crearon la Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda (ISSD). Con el apoyo del BM y el FMI, la ISSD suspendió pagos por US$ 12.900 millones que debían efectuar 48 países con bajos ingresos entre mayo de 2020 y diciembre de 2021. Pero solo se trató de una solución temporal: la ISSD no redujo los niveles de deuda y solo logró una participación mínima de los acreedores del sector privado. Desde su vencimiento en diciembre de 2021, se restringió el acceso a los mercados financieros y casi la mitad de los 73 países elegibles corren riesgo de sufrir dificultades por sus deudas.

A fines de 2020, el G20 y el Club de París respaldaron el Marco Común para Reestructuraciones de Deuda, creado para coordinar con los países elegibles para la ISSD y aliviar sus deudas, pero hasta el momento solo se inscribieron tres países: Chad, Etiopía y Zambia. Este año, el BM y el FMI propusieron una estrategia para mejorar el programa, que incluye nuestras recomendaciones: una estructura temporal clara, suspender los pagos de la deuda durante las negociaciones, establecer procesos y reglas claros y ampliar los requisitos de elegibilidad.

Pero varios países que necesitan aliviar inmediatamente sus deudas no cumplen los requisitos de la ISSD. Algunos países con ingresos medios, como el Líbano, Sri Lanka y Surinam, ya incumplieron pagos. Otros, como Egipto, Ghana, Pakistán y Túnez, enfrentan graves problemas; y Argentina y Ecuador ya reestructuraron sus deudas externas en 2020 mediante mecanismos tradicionales y con apoyo implícito del FMI.

Soluciones a largo plazo

Pero hacen falta reformas más ambiciosas. En octubre de 2020, el FMI remarcó la necesidad de mejorar su mecanismo de reestructuración de deudas, el llamado “enfoque contractual”, cuyo último rediseño fue en 2014. Al mismo tiempo, el Fondo resaltó los crecientes problemas asociados con la deuda garantizada y sin bonos, y señaló la falta de transparencia en este ámbito. Pero esos acuerdos contractuales también resultan insuficientes, porque la mitad de las deudas soberanas de los países emergentes y en desarrollo carecen de cláusulas ampliadas de acción colectiva que permitan la renegociación simultánea de varios contratos de deuda.

Otro enfoque sería crear un panel independiente para la negociación de deudas soberanas, que funcionaría en Naciones Unidas. El FMI intentó crear un organismo similar a principios de siglo pero la idea se rechazó. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo volvió a proponerla durante la pandemia.

Aunque un proyecto de ese tipo es necesario (ya señalé mi apoyo al mismo), llevaría demasiado tiempo cambiar la situación de esa manera, considerando la crisis de deuda actual. De todas formas, cualquier reforma futura deberá permitir un mayor financiamiento multilateral y crear un mecanismo temporal para facilitar la renegociación de las deudas.

Parte de la solución debiera ser una gran emisión de derechos especiales de giro (DEG, el activo de reserva del FMI), como la que se llevó a cabo durante la pandemia. En la medida en que el problema de muchas economías con ingresos medios se debe más a la falta de financiamiento que a la insolvencia, los acreedores multilaterales debieran complementarlo con abundante financiamiento a largo plazo y con bajas tasas de interés.

En cuanto a los modelos eficaces para reestructurar deudas, tres ejemplos históricos me vienen a la mente. Durante la crisis latinoamericana de los ‘80, los países en desarrollo reestructuraron sus deudas con “bonos Brady”, respaldados por EEUU. En 1996, el FMI y el BM lanzaron la Iniciativa para la Reducción de la Deuda de los Países Pobres Muy Endeudados, que les permitió cancelar sus deudas con acreedores multilaterales a cambio de reformas económicas. La Iniciativa para el Alivio de la Deuda Multilateral, lanzada en 2006, llevó ese enfoque un paso más allá y canceló las deudas de los países elegibles con el FMI, el Banco Mundial y el Fondo Africano de Desarrollo.

Pero la mejor forma de garantizar que los países con ingresos bajos y medios consigan el alivio que necesitan sería que el Banco Mundial o los bancos de desarrollo regionales creen instrumentos de crédito a los que los deudores en dificultades puedan acceder voluntariamente. Un instrumento de ese tipo se aplicaría a todas las deudas bilaterales y comerciales por igual, y durante las renegociaciones de la deuda quedaría sujeto a un estricto control por parte del banco multilateral a cargo del proceso. Además, las instituciones financieras internacionales podrían facilitar los acuerdos para reestructurar deudas ofreciendo créditos complementarios a los países involucrados.

Pero, considerando que el nivel y la naturaleza de las deudas varían en gran medida de un país a otro, las instituciones internacionales deben tomar decisiones sobre el alivio de la deuda específicas para cada caso. Habrá que complementar esto con más financiamiento de los bancos multilaterales de desarrollo, no solo para los países que necesitan alivio de la deuda, sino también para los que no. Y, por supuesto, todos los países en desarrollo debieran implementar reformas estructurales y fiscales para garantizar la sostenibilidad de la deuda a largo plazo.