Con el triunfo del 'Apruebo' en el plebiscito y de cara a las elecciones de los convencionalistas que integrarán el organismo que dará forma a una nueva Constitución, se profundizó el debate acerca de los contenidos de la misma y, en este sentido, uno de los elementos que ya se venía analizando es el cambio del régimen político de uno presidencialista, como el actual, por uno parlamentario o semiparlamentario. ¿De qué forma esta modificación afectaría a la economía?
La crisis generada a raíz del estallido social del 18 de octubre del año pasado, provocó una fuerte tensión entre el Ejecutivo, encabezado por el presidente Sebastián Piñera, y el Legislativo, ocasionando incertidumbre. Si bien eso se ha ido moderando con el paso de los meses, planteó serias dudas acerca de si el tradicional sistema presidencialista chileno estaría agotado. Por lo que no son pocos los que proponen variar, de manera gradual, hacia un parlamentarismo o, para comenzar, a un sistema mixto. Pero los efectos de este cambio sobre la economía es un elemento que es necesario dilucidar.
Generar certidumbres
Partiendo de la base de que el presidencialismo es muy fuerte en Chile y tiene sus bases en la Constitución Portaliana, que le asigna mucho poder a la figura del Presidente; cambiar a un régimen parlamentario o mixto para generar una suerte de balance entre el Ejecutivo y el Legislativo, "simplemente tiene que ver con tratar de representar mejor las preferencias de la ciudadanía, que no necesariamente significa buscar que las cosas se hagan de mejor manera, sino buscar soluciones de carácter técnico a problemas específicos", explica Jorge Rojas, miembro asociado del Foro de Economía Política de la Universidad de Washington y académico de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Andrés Bello.
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Al respecto, destaca que en un sistema mixto se podría haber resuelto políticamente la crisis generada post 18 de octubre con un reordenamiento de las fuerzas en el Ejecutivo, pero –aclara- que esta fórmula también podría "generar ciertos niveles de inestabilidad, si es que los países no tienen la madurez suficiente para utilizar un sistema de estas características".
Ello, porque más allá del sistema político que se implemente y de cómo este afecta a la economía, tiene que ver también –profundiza Rojas- con cómo funciona dicho sistema en el país, apuntando a la formación de expectativas por parte de los agentes económicos, como por ejemplo, los inversionistas.
Así, los efectos positivos o negativos sobre la economía, no dependen tanto del sistema político –se explaya Rojas-, sino más bien, de cómo ese sistema político genera certidumbres sobre los distintos procesos, en aquellos agentes económicos que toman decisiones importantes, como son tanto los inversionistas nacionales como extranjeros.
¿Está preparado Chile para un régimen parlamentario o mixto? La mirada de Rojas no es muy optimista al respecto. "Si uno mira la historia de Chile, hubo muchas veces que se botaba un ministro detrás de otro y ese tipo de situaciones genera mucha incertidumbre", advierte. A eso añade que "con el nivel de polarización que observo en Chile hoy, creo que podría generar un alto grado de incertidumbre, por lo que probablemente estancaría la inversión. Y sabemos todo lo que eso trae, una baja en el crecimiento económico, estancamiento en la creación de empleos".
Dicho eso, aclara el doctor en Economía de la Universidad de Washington, no significa que eso es lo que vaya a ocurrir, "es lo que dadas las condiciones actuales pasaría, pero todo va a depender de cómo sea el proceso constituyente, si allí uno observa que hay intención de diálogo y de alcanzar consensos que sean lo más transversales posible, probablemente, el sistema parlamentarista o mixto podría tener un efecto positivo".
Los cambios no debieran afectar la estabilidad económica
El actual sistema "está pensado en el entendido que el Presidente tuviese mayoría en Congreso Nacional y así existiese una vinculación de colaboración entre ambos, situación que en la actualidad no ocurre", sentencia Macarena Diez, profesora de Litigación Constitucional y Derecho Político de la Universidad Finis Terrae. Por lo que estima que con el proceso constituyente se abre una oportunidad para que "se pueda corregir la deficiencia que genera este régimen presidencialista".
Y tal como han advertido otros constitucionalistas, la profesora señala que en atención a nuestra tradición constitucional y "para que el cambio no sea tan brusco de un régimen presidencial a un régimen parlamentario, sería conveniente empezar a tener algunas aproximaciones al régimen semi-presidencial con miras al régimen parlamentario, pero con algunos matices, introduciendo alguna de sus instituciones".
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Algunos de los beneficios de este sistema, según la constitucionalista, serían que el poder no se encontraría radicado en una sola persona; que el Jefe de Estado (Presidente), jefe de Gobierno y Parlamento serían responsables política y administrativamente al ser copartícipes de la implementación de políticas públicas y gubernamentales; que disminuirían las atribuciones y figura del Presidente de la República, generando mayor estabilidad gubernamental; se podrían distribuir las competencias entre la potestad legislativa y administrativa; y, por último, habría mayor representatividad en los espacios de poder y toma de decisiones por parte de la ciudadanía, como también señaló Rojas.
Sin embargo, Diez reconoce que "hay quienes sostienen que dichos cambios podrían generar una sensación de inestabilidad o inseguridad; como también, hay quienes sostienen que la iniciativa exclusiva de ley del Presidente ha sido decisiva para darle estabilidad económica al país"; pero, a su juicio, "el cambio de régimen de gobierno, no debiese afectar la estabilidad económica, pues se establecerían mecanismos de control, el poder no se encontraría radicado en una sola persona y se requeriría de la voluntad mayoritaria para generar cambios sustantivos".
Presidencialismo: reglas claras y estables
En un breve repaso por la historia, al igual que antes que él lo hizo Rojas, el exministro del Tribunal Constitucional y profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Finis Terrae, Enrique Navarro, desempolva el hecho de que "desde la Constitución de 1925 hemos tenido en Chile un régimen presidencial como una reacción al parlamentarismo de facto vivido después de la guerra civil de 1891, cuando el Congreso no quiso aprobar el presupuesto enviado por el Presidente Balmaceda".
Acto seguido advierte que en los últimos 15 años se observa una tendencia del Congreso a ampliar sus atribuciones; por lo que algunos estiman que sería conveniente atenuar el régimen presidencial, de modo que el gabinete tenga una mayor conexión con las mayorías parlamentarias, ya que según asevera "es cierto sí que el Presidente chileno tiene más atribuciones que el de EEUU, la cuna del presidencialismo".
En este sentido, Navarro indica se propone un semi presidencialismo o semiparlamentarismo, en que exista la figura de un jefe de Gabinete que depende de las mayorías del Congreso. Pero aterriza la idea, asegurando que "obviamente que ello se puede ver dificultado con un multipartidismo, como el que tenemos hoy, donde será muy difícil ponerse de acuerdo". Y añade que "curiosamente, la actual Constitución permite que el Presidente de la República designe a un ministro coordinador para que se relacione exclusivamente con el Congreso, disposición que sin embargo no se ha aplicado".
Desde su punto de vista, "en la medida que las elecciones presidenciales son realizadas conjuntamente con las parlamentarias y se trata de partidos estables y fuertes, el semiparlamentarismo puede ser una buena alternativa".
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Repasando otra vez la historia política de Chile, Navarro nos recuerda que "en nuestra tradición constitucional, desde la Carta de 1925 ha existido la idea de que los temas financieros y económicos sean de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, lo que se ha fortalecido en las reformas de 1943 y 1970 y en el actual texto" y agrega que usualmente se ha sostenido que los parlamentarios suelen ser menos responsables al momento de discutir leyes económicas. A su juicio "las últimas experiencias vividas, en las que se han propuesto nuevos retiros de sumas previsionales e incluso impuestos a través de reformas constitucionales parecen confirmar dicho temor".
Y el funcionamiento de la economía –continúa con su argumentación- requiere de reglas claras y estables y en ello el presidencialismo suele ser más prudente. El problema es que en los últimos años los presidentes han gobernado sin mayorías parlamentarias y ello exige precisamente negociar adecuadamente las materias, sentencia.
Límite a temas económicos clave
En los últimos años se ha venido observando un "agotamiento del presidencialismo exacerbado que tenemos en Chile", advierte el cientista político Marco Moreno; aunque aclara que este proceso no tiene que ver sólo con el actual mandato, sino que se viene arrastrando desde mucho antes; y, en paralelo, ha ido creciendo una mayor demanda de participación y, por tanto, de aumento de prerrogativas del Poder Legislativo, lo que llamamos el parlamentarismo de facto". Lo que se agudiza –explica- en los gobiernos de minoría, donde no tienen mayoría en el Congreso, salvo Bachelet II, lo que hace necesario atenuar el presidencialismo, que , adicionalmente, en situaciones de crisis política pone en friego la figura del Presidente.
Es por eso, añade, se ha comenzado a pensar en un "presidencialismo atenuado o un sistema mixto, más cercano al modelo francés, que es una peculiaridad, porque tiene un Presidente y éste elige un primer ministro, que se convierte en los hechos en el jefe de gobierno y cuenta con el apoyo del Congreso. Por lo que se ha dado, en ocasiones, una cohabitación en que el Presidente es de un signo político y el primer ministro de otro".
En este sentido, Moreno explica que con una figura como esta se evitarían crisis políticas como la que generó el estallido social del 18 de octubre, ya que actuaría como "una válvula de escape", obligando a un cambio de primer ministro.
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Pero un cambio de régimen político, cualquiera fuera el diseño, también podría afectar a la economía, dice Moreno coincidiendo con Rojas. Ello, porque en la actualidad el Ejecutivo es el único que tiene iniciativa en materia de ley que implique financiamiento público, que es uno de los problemas que se ha producido con los proyectos de retiro del 10%, señala, pese a que el primero se aprobó.
De ahí, explica que según la experiencia comparada, como en Irlanda, es que se fijan en la Constitución los límites a los temas clave que puede abordar el Parlamento en materia económica, "para evitar caer en los extremos de que sea el Congreso el que lleve la ejecución del presupuesto público y eso genere un descontrol de las finanzas".
Según Moreno, la certeza jurídica para los inversionistas "tiene que quedar muy bien establecida en las reglas del juego", y agrega que, "evidentemente, si se fijan reglas del juego, en que se equilibren mejor estas dos variables, el alcance del Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, y se desconcentre el poder de manera gradual, no habría problema en el aspecto económico". Pero hace hincapié en que el proceso debe ser gradual y como, desde su punto de vista "Chile es un país esencialmente gradualista y moderado, los cambios no van a ser revolucionarios". Y enfatiza en que de este modo "la certeza jurídica está garantizada, porque estaría establecida en la nueva Constitución".
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