Mientras los candidatos a alcanzar alguno de los 155 escaños de la Convención Constitucional ya están en plena campaña y en la medida que se acerque marzo, dejando atrás el período estival, cobrará más importancia conocer el funcionamiento del organismo encargado de elaborar la nueva Constitución. Sobre todo porque en la norma constitucional que lo crea no se detalla explícitamente todos los aspectos de su conformación. Lo que sí está explícito es que para iniciar su labor tendrá que hacer su propio reglamento. Pero a partir de ahí surgen una serie de interrogantes de un proceso que no será fácil, aunque se espera que sea lo más expedito posible, considerando que el plazo máximo para redactar la nueva Carta Fundamental es de un año.
En lo que no existen dos opiniones entre los expertos consultados es en la importancia del reglamento para para el proceso de elaboración de la nueva Constitución.
En el Capítulo XV de la actual Constitución se establece que un mes después de las elecciones de convencionales constituyentes –que es el nombre que le da a los integrantes de la Convención Constitucional-, el Presidente de la República deberá convocar al organismo para su instalación. En la primera sesión se deberá elegir, por mayoría absoluta de sus miembros en ejercicio, un presidente y un vicepresidente.
Aunque la Constitución señala que la convención deberá aprobar las normas y el reglamento de votación por un quórum de 2/3, no especifica cuánto tiempo se deberá tomar para ello, por lo que queda abierto a interpretación y los expertos esperan que sea en el menor tiempo posible, dado que todo el proceso debe durar un año.
Por otro lado, la Constitución también establece que la convención deberá crear una Secretaría Técnica integrada por profesionales de comprobada idoneidad para asesorar al organismo.
Justamente debido a que no se explicita el tiempo que la convención se deberá tomar para elaborar el reglamento es que el constitucionalista Tomás Jordán explica que si no se llega a grandes acuerdos es posible que sea sencillo, sólo de procedimientos. "En general, en las convenciones comparadas, se ha dado que se tomen un par de meses para discutir los contenidos del reglamento", añade.
Ello, debido a que son complicados de redactar, puesto que se recurre a ellos cuando es necesario destrabar problemas, cuando no hay acuerdo en torno a alguna discusión, explica Jordán. Ahora, aclara, antes de la dictación del reglamento está la instancia de instalación –primera sesión- en que deberá definir cosas tales como la regulación del reglamento; si todos van a participar en su elaboración o si habrá una comisión que se aboque a esa tarea con equipos técnicos que la asesoren, este proceso debería durar varios días, advierte Jordán, quien explica que en los ejemplos comparados ha sido así.
A su juicio, adoptar esta fórmula "sería lo más prudente, porque no pueden estar los 155 elaborando un reglamento interno. Entonces, el momento previo al reglamento debería abocarse a ordenar un poco la convención y designar a quiénes o qué grupo o subgrupo se va a abocar a dictar el reglamento", que –subraya "es crucial para el funcionamiento de la convención, porque la Constitución no le fija ninguna regla en este sentido" al organismo.
El aspecto operativo, en este sentido, es muy relevante ya que se desconoce cómo los 155 miembros de la convención van a abordar todas las materias que contemplará la nueva Constitución. Para Jordán, lo más recomendable sería que se hiciera a través de comisiones o subcomisiones temáticas y para que eso funcione, el reglamento debiera regular cuántos constituyentes las integrarán, cómo se van a aprobar los contenidos, cómo van a votar, en fin.
"Para todo eso es esencial el reglamento, porque tiene un fin de regulación interna, pero también de legitimidad externa. Porque las personas pueden seguir todas las decisiones de funcionamiento, a través de estas normas reglamentarias", advierte el constitucionalista. Tanto así –agrega- que los reglamentos tienen que contener reglas de transparencia, de rendición de cuentas y de participación ciudadana.
Pero también se ha dado un fuerte debate acerca de si sólo se deberá aprobar cada norma con un quórum de 2/3 o, si en cambio, además se tendría que aprobar el texto completo de la nueva Constitución por el mismo quórum. Al respecto, Jordán señala que si no se llega acuerdo para regular este tema en el reglamento, deberá ser la Corte Suprema la instancia que resuelva los problemas de procedimiento, no sólo este, sino todos los que se produzcan. Ya que también se ha discutido –dice Jordán- acerca de si podría ocurrir que cada comisión aprobara por mayoría una norma y luego la Sala lo hiciera con el quórum de 2/3.
Pero, según el constitucionalista, "la tesis de los 2/3 final se sostiene en una especie de armonía de la Constitución, que sea coherente, y yo creo que esa tesis es posible resolverla de otra manera: que las normas se aprueben con 2/3 norma a norma; pero que, al mismo tiempo, existan comisiones de armonización, integración o de coherencia del texto constitucional, cosa que si existen dudas se puedan volver a discutir esas normas, no toda la Constitución. De esa manera quedaría armónica".
Legitimidad del proceso
Dado que el reglamento será el que defina los procedimientos, para la constitucionalista Tania Busch es "tremendamente relevante, porque los procedimientos determinarán la legitimidad de los resultados". En este sentido, ahonda en que "si un procedimiento es opaco o poco participativo; entonces, el resultado no va a tener la misma legitimidad que si el procedimiento de toma de decisiones es abierto a la ciudadanía, se contemplan determinadas formas de recibir a la sociedad civil, a expertos, ha sido deliberativo y transparente".
Este contexto, para Busch, el reglamento "es fundamental para el éxito del proceso", que por otro lado, en el mundo político y social han calificado como "histórico", por lo que nuestro país estará bajo la lupa mundial durante todo un año.
Entrando al debate de la aprobación del texto final por 2/3, Busch coincide con Jordán en que es un tema que está en discusión. Y si bien queda abierta la posibilidad de que se analice en el marco del reglamento de la Convención Constitucional, a su juicio sería una "mala idea".
Desde el punto de vista de la constitucionalista "sería hacer más supramayoritario un quórum que, considerados los procedimientos constituyentes comparados, ya es bastante alto".
Aprobar el texto final con 2/3
Para el constitucionalista Carlos Fernández "el reglamento va a ser lo más importante de la Convención Constitucional", así de categórico. Y eso se debe a que, tal como se ha señalado, la Constitución no especifica cómo el organismo encargado de redactar la nueva Carta Fundamental debiera realizar esta labor. Por lo que, desde cómo va a sesionar la convención hasta circunstancias extraordinarias, debieran estar contempladas en el reglamento, insiste.
Por poner un solo ejemplo, Fernández explica que en otros países que han pasado por este proceso se ha abierto el debate acerca de si el reglamento debe o no contemplar la remoción de un constituyente o cuáles serían las causales para ello, ya que en el caso chileno no lo contempla el Capítulo XV de la actual Constitución, es un tema que, a su juicio, debiera abordar el reglamento; pero no sólo en caso de remoción, sino también si llegara a fallecer un constituyente durante el proceso de redacción de la nueva Carta Fundamental.
Desde su punto de vista, el reglamento debe contemplar sí o sí una serie de atribuciones como, por ejemplo, la consideración de un estatuto orgánico que defina los órganos directivos, técnicos; y junto con ello, establecer asuntos procedimentales, es decir, cómo se van a tramitar las distintas materias. Ya que Fernández estima que "el mayor desafío para la convención va a ser cómo organizarse para que 155 personas puedan opinar respecto de un mismo tema".
Y dado lo ambigua de la redacción de la reforma al Capítulo XV de la Constitución, que se refiere a la Convención Constitucional, hay argumentos válidos tanto para la idea de sólo aprobar las normas con el quórum de los 2/3, como para aprobar el texto final con dicho quórum, reflexiona Fernández.
Sin embargo, estima que, "dado que vamos a recurrir al proceso constituyente originario, lo que sería más justo es que el estatuto sobre los quórums, como debería quedar en el reglamento, quedara a discreción de la Convención Constitucional, porque no quedó zanjado en la Constitución".
En lo personal estima que "lo mejor sería que existieran quórums diferenciados según las materias. No se puede aprobar el conjunto de la Constitución con la misma fuerza que se aprueben disposiciones particulares", señala. Sin embargo, agrega que si para estas últimas se está adoptando ya un quórum alto, "2/3 que es un supramayoritario, de los más altos que hay, debería hacerse lo mismo, entonces, para el total. Esa sería la interpretación más armónica que pueda existir".
Debate previo
"El reglamento es relevante porque hace posible organizar el trabajo de la convención, estableciendo reglas claras de funcionamiento y previendo posibles dificultades", sostiene la constitucionalista Verónica Undurraga. Quien se explaya, complementando y detallando que, entre otras cosas, el reglamento debiera definir cómo se organiza el trabajo de la convención: qué comisiones habrá, cómo se integran, con qué quorum funcionarán; cómo se organiza el trabajo administrativo, cuál es la conformación y funciones que cumplirá la Secretaría Técnica, cuál es la forma en que la convención se vincula con los distintos poderes del Estado; cuáles serán sus estándares de transparencia; si funcionará sólo en forma presencial o también en línea, si tendrá sesiones en regiones; cuál es la instancia de resolución de denuncias éticas; cómo se aplican las normas legales sobre reemplazo de algún convencional en caso de vacancia o inhabilidad, entre otros.
Asimismo, deberá contemplar el procedimiento mediante el cual se toman las decisiones -diagrama de flujo de las decisiones-; quién puede presentar propuestas, cómo se define su admisibilidad, cuál es el quorum de aprobación de una propuesta en la comisión; si hay instancias de revisión y armonización de distintas propuestas, cómo se vota en el pleno, entre otros).
Mediante el reglamento también se tendrá que regular las formas e instancias en que se organizará la participación ciudadana -incluyendo a los pueblos originarios- durante el funcionamiento de la Convención; las formas de comunicación del trabajo de la convención a la ciudadanía y cómo se aplican normas de probidad, lobby y conflicto de intereses a los integrantes del organismo.
Para Undurraga, la Convención no se debería tomar más de un mes para el proceso de elaboración del reglamento, ya que tiene nueve meses que se pueden extender a un máximos de 12 –especifica- para elaborar la nueva Constitución. "Por eso es importante que exista un debate previo en el país y lleguen propuestas a la convención que sirvan como insumo para la discusión, sin perjuicio de que la deliberación y la decisión sobre el texto del reglamento corresponde a la convención", señala.
En cuanto al debate acerca de si sólo se aprobará norma a norma con un quórum de 2/3 o si, además, se debiera aprobar con el mismo quórum el texto final, Undurraga cree que "lo más razonable es que se discuta y se vayan aprobando conjuntos de normas por temas o capítulos", y que el quorum de 2/3 debiera aplicarse sólo a la aprobación por parte del pleno de cada uno de los capítulos.
Adicionalmente, estima que sería recomendable que el quorum fuera menor en las comisiones, en lo que habría un consenso bastante transversal. Y va más allá en su análisis, postulando que "sería positivo que hubiera una regla que permitiera que si no se logra el quorum de 2/3 para aprobar un capítulo en el pleno, pero que sí se obtenga una mayoría significativa (por ejemplo, mayoría absoluta), ese capítulo pueda volver a la comisión por una vez para que se discutan nuevas modificaciones que permitan después lograr el quorum". En una similar a lo que plantea también Tomás Jordán.
"Lo que es fundamental es que la Convención vaya aprobando capítulos y cerrando las discusiones, para ir avanzando. Eso es imposible si se contempla una votación final de 2/3 de todo el texto en el pleno, porque significa dejar todas las votaciones anteriores como aprobaciones condicionales sujetas a un posible veto final, que además se daría cerca del vencimiento del plazo y bajo la presión de que si no se logra la aprobación, o si se pasa el plazo, queda vigente la constitución actual", sentencia la constitucionalista.
Ello, pues si se quiere es asegurar coherencia en las normas que se aprueben –añade-, hay mecanismos de armonización durante el funcionamiento de la convención que son más eficaces y no tienen esos problemas, aspecto en el que también coincide con Jordán.
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