Una herramienta de control y de eficiencia en manos del Ejecutivo

Un proyecto para nacionalizar los ahorros previsionales. Otro para extender el posnatal. Uno más que busca modificar el cálculo de precio de los planes de salud.

No es una práctica nueva, pero la crisis generada por la pandemia de Covid-19 ha servido para que legisladores de oposición aceleren la presentación de proyectos con vicios de inconstitucionalidad. Algunos, como la propia presidenta del Senado, Adriana Muñoz (PPD), incluso reconociendo públicamente que el trámite de este tipo de proyectos va en contra de la Constitución.

El artículo 65 de la Constitución establece que es “iniciativa exclusiva” del Presidente de la República presentar proyectos de ley que puedan alterar la división política o administrativa del país, y que afecten la administración financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo todos los relacionados en materia de seguridad social, entre otras.

La entrega de poderes legislativos a la Presidencia es una característica de las constituciones latinoamericanas. Un estudio histórico y comparativo publicado por los profesores José Antonio Cheibub, Zachary Elkins y Tom Ginsburg en 2011 reconoce que la concentración de poderes en una sola persona, incluso en sistemas parlamentarios puros, es una tendencia moderna. Pero destaca cómo esta es especialmente fuerte en las constituciones latinoamericanas. “En esta región, se permite a los presidentes establecer la agenda cuando se trata de enmiendas constitucionales y leyes de presupuesto. Estas son probablemente las dos actividades legislativas regulares más importantes de cualquier sistema político”, se afirma en el estudio.

Presidente con poderes…

Darle más poderes legislativos al Presidente ha sido una tendencia que se ha acentuado a partir de la Segundo Guerra Mundial, pero de la cual Chile (junto a Uruguay) es pionero, según un estudio comparativo regional realizado por Gabriel Negretto, académico del Centro de Investigación y Docencias Económicas de México.

Fue la Constitución de 1925 la responsable de introducir (artículo 45) la iniciativa exclusiva del Presidente en materia presupuestaria, como parte del régimen presidencialista por el cual finalmente se optó. Este poder se fue ampliando en las sucesivas reformas constitucionales.

Hoy es uno de los puntos en cuestionamiento, con miras al debate sobre un nuevo texto. Para Rodrigo Correa González, profesor de Derecho Constitucional de la UAI y exabogado de la Corte Suprema, si bien cuestionable, la iniciativa exclusiva es una figura necesaria en un sistema político como el que hoy tiene Chile, con un período presidencial corto, sin reelección y un sistema multipartidista. “Creo que es casi inevitable, si se quiere un Gobierno que funcione, otorgarle al Presidente muchos poderes de control sobre la agenda legislativa… salvo que se quiera caer en una completa ingobernabilidad”, afirma.

La lógica apunta a que permitir que hasta la bancada más pequeña en la Cámara y en el Senado presenten proyectos de ley, que -por ejemplo- puedan comprometer gasto fiscal de largo plazo, sumiría al Congreso a un desgaste excesivo, que bloquearía la gestión de cualquier agenda de gobierno.

Pero de inmediato, Correa agrega que, aun con estos recaudos en la Constitución, el sistema actual no funciona.

… ¿o Presidente atado de manos?

A pesar de las amplias facultades que les otorga la Constitución, Michelle Bachelet y Sebastián Piñera descubrieron que es imposible para un Presidente chileno avanzar con un programa de gobierno si no cuenta con mayoría en ambas cámaras del Congreso. “Al tener que gobernar con un Congreso

multipartidista, de liderazgos individuales y altos quórums. El Gobierno debe lidiar con esos tres elementos al mismo tiempo: buscar una mayoría entre sus aliados, negociar individualmente con cada parlamentario y realizar esta misma operación con la oposición para obtener los votos faltantes cuando no los tiene”, explican Nicolás Eyzaguirre, Pamela Figueroa y Tomás Jordán, en una propuesta para cambiar el sistema político que está por publicar Flacso.

Como coincide Correa, el fin del binominal supuso una mayor fragmentación del Congreso que genera, a la larga, un bloqueo permanente entre el Ejecutivo y el Legislativo. “Ya no tienes una oposición, sino ‘oposiciones’”. De ahí, plantea, la discusión de fondo que debería tener el país no es la iniciativa exclusiva ni los derechos sociales, sino el régimen de gobierno. “El problema central de Chile es otro: y es que no tiene un sistema político que garantice gobernabilidad”.

En su propuesta de reforma, entre otros puntos, Eyzaguirre, Figueroa y Jordán, que formaron parte del equipo constitucional de Bachelet, recogen la demanda por restringir la iniciativa exclusiva del Presidente a leyes presupuestarias. Eso sí, lo hacen en un modelo que denominan “presidencialismo parlamentarizado”, en el que se crean incentivos de mayor colaboración entre ambos poderes.

Correa también cree necesario dejar a un lado el presidencialismo. Usualmente defendido por ser una tradición constitucional del país. Pero recuerda que ya se han realizado otras reformas institucionales que en su momento parecían impensables, como la procesal penal. La respuesta, sin embargo, no parece ser un parlamentarismo puro, especialmente ante la realidad de una cada vez mayor fragmentación política.

¿Cómo gobernar en un mundo donde las mayorías políticas ya no existen? Tal como en 1925, Chile puede volver a ser un pionero, si se embarca en una discusión más allá de temas puntuales como la iniciativa exclusiva.