Años de estrechez: Chile se queda sin espacio para seguir aumentando el gasto

Terremotos, incendios fiscales, pandemias o un shock financiero. Chile ha experimentado todas estas crisis en tan sólo 15 años. Sin dejar de reconocer las pérdidas humanas y económicas, el país ha sido capaz de sortear incluso mejor que estados desarrollados algunas crisis. Si en 2020 la pandemia redujo el PIB en 6%, al año siguiente la economía chilena repuntó un 11%, en una de las recuperaciones más rápidas a nivel global.

Al igual que tras la crisis financiera de 2008-2009, o el terremoto de 2010, la recuperación tras la pandemia fue posible gracias a una inyección masiva de recursos fiscales (15% del PIB) y el uso de los ahorros previsionales.

Cuatro años después la situación es muy diferente. La deuda fiscal cerraría este año en torno 41,2% del PIB, desde el 28% que se registró antes de la pandemia. El deterioro de las cuentas fiscales se observa aún más fácilmente, si se comparan con 2007, el último de los años en un largo período de solidez fiscal.

La posición de sus “ahorros” también se ha debilitado. El Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) pasó de alrededor 11% del PIB en 2008 (un año después de su creación) a 1,9% del PIB al cierre de 2023.

Desde entonces, los ingresos del Fisco se han reducido en dos puntos porcentuales, pero el gasto ha aumentado en siete. La tasa de crecimiento se ha reducido en más de la mitad, y de un superávit estructural de 1%, Chile pasó a un déficit del 3% del PIB en 2023. Más dramáticamente, la deuda bruta del Fisco se multiplicó 10 veces.

La posición de sus ahorros también se ha debilitado. El Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) pasó de alrededor 11% del PIB en 2008 (un año después de su creación) a 1,9% del PIB; y si se cumple con el gasto previsto en la Ley de Presupuestos, el fondo cerraría 2024 en apenas 0,9% del PIB, proyecta el Consejo Fiscal Autónomo (CFA).

No son los números absolutos los que preocupan, sino la rapidez del deterioro. William Foster, vicepresidente senior del Grupo de Riesgo Soberano de Moody’s Ratings, sostiene que -comparado con sus pares con una calificación A2- la posición fiscal de Chile es “bastante fuerte”. Sin embargo, en septiembre 2022, Moody’s recortó la calificación crediticia del país en un escalón debido al deterioro de las cifras

“Durante la última década hemos visto un debilitamiento gradual y constante de la posición fiscal en Chile. Una relación deuda/PIB que hace años estaba por debajo del 20%, y ahora está alrededor del 40%, y esperamos que llegue alrededor del 41% este año…La verdadera pregunta es: ¿Qué pasará en los próximos años?”, plantea Foster.

Desde Fitch Ratings, Richard Francis, senior director y analista principal para Chile, espera un déficit de 2% del PIB este y el próximo año, además de “importantes partidas por debajo de la línea”, que llevarían la deuda a 42,5% del PIB en 2025, superando el objetivo del Gobierno. “Por el momento, esta cifra se compara favorablemente con la mediana de la categoría «A» (en la que está Chile), que es del 51%, pero la deuda como porcentaje de los ingresos (135%) está convergiendo rápidamente con la mediana del grupo de 145,4%”.

A esto hay que sumar el riesgo que supone el cambio de escenario a nivel internacional. Si las tasas de interés se mantienen altas por un tiempo mayor al previsto, el costo de refinanciamiento de la deuda, que se enfrenta especialmente entre 2025 y 2026 (US$ 22.000 millones) aumentaría. “En este escenario, esto podría llevar a déficits por encima de nuestras proyecciones de caso base y posiblemente a mayores cargas de deuda”, advierte Francis.

El CFA ha descrito el estado fiscal de Chile en “alerta amarilla”. Una métrica que ayuda a entender esa preocupación está en el denominado “ratio r-g”, que se refiere a la diferencia entre la tasa de interés media de la deuda pública y la tasa de crecimiento del PIB. Si la tasa de interés es mayor al crecimiento, el Gobierno necesita un superávit presupuestario para impedir que la deuda aumente en proporción al tamaño de la economía.

“Esta brecha ya se ha dado vuelta en el caso de Chile. Hoy día, si el Gobierno sale a emitir deuda, va a pagar tasas de interés reales que son más altas que su capacidad de crecimiento económico (hoy en 1,9%), y eso ya genera una tensión”, explica Rodrigo Aravena, economista jefe del Banco de Chile.

Por ahora, en Moody’s creen que el actual Gobierno es serio en su compromiso por mantener la deuda pública por debajo del nivel identificado como el máximo viable, 45% del PIB. Pero, las crecientes presiones de gasto ponen en riesgo esta meta.

El Consejo Fiscal Autónomo también duda de la viabilidad de los supuestos de la Dipres para cumplir con el decreto fiscal, que establece una meta de balance estructural de -0,5% del PIB a 2026. Para ello, el gasto fiscal podría aumentar en promedio sólo 1,2% anual entre 2025 y 2028. “Esto representa un desafío importante debido a que durante la década anterior a la pandemia (2010-2019), el gasto público creció en promedio un 4,9% anual”, anota el CFA en su reciente informe al Congreso.

Es más, los supuestos planteados por la Dipres a partir de 2026 llevarían a que la deuda pública llegue a 53% del PIB en 2030, superando el nivel considerado prudente. De ahí, que evitar un mayor deterioro requeriría de un ajuste fiscal aún mayor al contemplado hasta ahora en las proyecciones del Gobierno.

Foster también destaca la preocupación sobre las presiones de gasto en los próximos años. “La gran pregunta es, ¿cómo lo harán? ¿Y cuánto apoyo obtendrán de un crecimiento potencialmente más fuerte que pueda traducirse en mayores ingresos fiscales? ¿Y cuánto van a poder utilizar el lado de los ingresos de la ecuación para apoyar el aumento previsto de los gastos?”, cuestiona.

Sin holguras

¿Cuánto necesita Chile? La respuesta sencilla es: cada vez más. Las demandas sociales (salud, pensiones, educación) que quedaron evidenciadas durante el estallido social de 2019 no han desaparecido, apunta Foster. A ellas hay que sumar nuevas necesidades, incluyendo un mayor gasto en seguridad, como reconoció el propio presidente Gabriel Boric en su presentación en el Enade.

“Los gastos comprometidos no pueden seguir creciendo… Hemos sobreestimado la capacidad de ingresos… Y lo que tenemos hoy día es una situación donde hay mucho gasto que se comprometió pensando que la economía iba a crecer más y nos hemos dado cuenta de que hoy Chile está creciendo la mitad de lo que pensábamos una década atrás”, agrega Aravena, quien interpreta el mensaje del CFA como una alerta de que “si seguimos haciendo las cosas tal como hoy… sin cambios”, la deuda del país va a crecer a un nivel insostenible.

Para evitar ese punto y defender la calificación de grado de inversión, Chile no puede comprometer más gastos sin fuentes permanentes de ingresos. Es uno de los mensajes del CFA. “El mayor riesgo para Chile es si el gasto estructural, sobre todo social, aumenta. Por ejemplo, el paquete fiscal propuesto aumenta el gasto directamente en 2,7% del PIB en pensiones, etc…Si eso no está financiado por mayores ingresos, aumentaría considerablemente el déficit y elevaría la deuda. Especialmente si tienes un escenario de bajo crecimiento económico. Y esa es una pregunta abierta: ¿Qué tan sostenible es un crecimiento por encima del 2% en Chile?”, plantea Foster.

Además de financiar más gasto, existe la tarea urgente de reconstruir el “colchón de ahorro” que es el FEES. “Ante una eventual crisis, el Fisco tendría significativamente menos ahorros y menor capacidad de endeudarse de la que tuvo en las grandes crisis previas”, alertó Jorge Rodríguez, presidente del CFA, ante la Comisión Mixta de Presupuestos.

Siguiendo la recomendación del FMI, el CFA sugiere que se reconstruyan los activos del Fondo hasta alcanzar un 6% del PIB. Lograrlo, requeriría que el próximo gobierno adopte un nuevo decreto de política fiscal que comprometa superávits estructurales de 1,2% del PIB anual entre 2027 y 2037. El FMI proyecta el PIB de Chile en US$ 408 mil millones, por lo que el FEES debería sumar activos por unos US$ 24.500 millones.

Desde la Dirección de Presupuestos aseguran que comparten tanto la preocupación por las metas fiscales a mediano plazo como la necesidad de recuperar la capacidad para hacer frente a shock externos. Además, coinciden en que para lograr ambos objetivos es necesario aumentar los ingresos. La respuesta la ven en el gasto fiscal.

“Para lograr el fortalecimiento de la posición fiscal se requieren fuentes de ingresos acorde con las presiones de gasto y por lo tanto la aprobación de medidas actualmente en trámite, como el Pacto Fiscal, se hace necesaria”, responden consultados por la alerta planteada por el CFA.

Un impacto generalizado

Mejorar el perfil fiscal, es decir, reducir el déficit y la deuda y mejorar los ahorros, no es sólo una prioridad de miras a las clasificadoras de riesgo. En general, Foster reconoce que el Estado chileno todavía cuenta con una alta credibilidad en cuanto su compromiso institucional para mantener unas cuentas fiscales saludables.

Pero el alto endeudamiento tiene un costo. El más directo es la cantidad de recursos que el Estado debe destinar al pago de intereses. De cada $ 100 que el Fisco gastó en 2023, cuatro estuvieron destinados al costo de la deuda. El monto fue ligeramente superior al que se utilizó para los ministerios de Vivienda o el Interior en el mismo año.

Aravena apunta que, además de las limitaciones que impone tener que destinar cada vez más recursos al pago de intereses en lugar de resolver demandas sociales o inversiones para impulsar el crecimiento, hay problemas directos que se transmiten a empresas y los hogares. Con US$ 22.000 millones de obligaciones por refinanciar entre 2025 y 2026, la presión para que emitir más deuda es mayor. “Pero hoy tenemos un mercado de capitales menos profundo y más pequeño de lo que era antes de los retiros de los fondos previsionales…Por lo tanto, además de la presión que genera per se el tener un crecimiento económico que es menor a la tasa de interés, tienes razones de mercado de que la tasa de interés a la que se emita esa deuda sea más alta”, explica el economista y recuerda que esa tasa se convierte en el referente para las operaciones de financiamiento a largo plazo, ya sea emisión de bonos de bancos, de empresas o créditos hipotecarios.

Más crecimiento

Este diagnóstico es conocido. De ahí la institucionalidad creada, incluyendo la regla fiscal, decretos con metas para controlar el déficit, discusiones en el Congreso y la propia creación y reportes del CFA.

Pero hay un problema de fondo: el bajo crecimiento. Los gastos comprometidos, incluyendo el mayor pago por intereses de la deuda pública, obligan a crear fuentes estructurales de ingresos. “Lo peor que le pasó a Chile en materia fiscal es que haya dejado de crecer. En los 90 y comienzo de los 2000, nosotros bajamos la deuda, sin tener una regla fiscal y con impuestos más bajos, por el aceleramiento económico. Nos damos cuenta, una vez más, que el crecimiento económico es la principal fuente de ingresos permanentes”, sentencia Aravena, miembro del Comité Consultivo del PIB tendencial.

Tanto el Gobierno, como el sector privado y la academia comparten el diagnóstico. Pero diferencias políticas han frenado el avance de las reformas que se necesitan para resolverlo. Mientras, la deuda aumenta, los ahorros se reducen y la vulnerabilidad de Chile ante una crisis es cada vez mayor.

Menos capital más gasto corriente

Uno de los puntos destacados en el informe del CFA es la diferencia entre los gastos presupuestados y lo finalmente ejecutado. Si bien el gasto de capital -infraestructura e inversiones- tiene una tendencia a la subejecución en la última década, ésta se ha agravado desde la pandemia. Al mismo tiempo, el gasto corriente -principalmente en personal y servicios- ha tenido una ejecución mucho mayor, alcanzando un 22,3% de lo previsto en 2023.

Este año, la Dipres informa haber adelantado la inversión pública; y asegura que “la ejecución del gasto de capital acumulado a marzo alcanzó su mayor nivel en cinco años, llegando al 16,9% de avance”.