Plurinacionalidad: Cómo ha sido la experiencia de otros tres países

Borrador y los artículos principales

De aprobarse la propuesta de nueva Constitución, la plurinacionalidad pasaría a ser un principio rector del Estado, reconociendo más de 11 pueblos y naciones dentro de la unidad del Estado. Esto traería una repercusión en el ordenamiento jurídico y en la distribución de los poderes del Estado, una experiencia que ya han enfrentado países como Bolivia y Ecuador.

Para el abogado y académico de la Universidad de Chile, Salvador Millaleo, los casos de estas naciones tienen “matices”, ya que si bien han incorporado un conjunto de derechos en la carta magna, han tenido problemas y dificultades para reconocer a los pueblos indígenas.

Según explica, esto obedece a que sus constituciones no alteraron los sistemas de poderes en profundidad como lo hace el borrador chileno, en el cual apunta “hay cosas que quedaron muy claras”, como los escaños con representación proporcional de la población, lo que permitirá que los indígenas sean parte de las decisiones políticas de todo el país.

Tanto para Bolivia y Ecuador la Corte Constitucional ha sido importante para aplicar leyes e instituciones con enfoque plurinacional, algo que Millaleo confirma que será un proceso largo y requerirá implementación legal, pero también cambios de cultura organizacional y política.

Desde otra mirada, el abogado del Programa Legislativo de Libertad y Desarrollo (LyD), René Tapia, califica las experiencias de los países vecinos como “cuestionables”, dado que las promesas de mayores derechos civiles y sociales, no se han satisfecho. “Lo que se ha generado en Ecuador y Bolivia en estos diez años, es la liquidación de grupos políticos mermando la democracia”, afirma.

Sostiene que para que se aplique la plurinacionalidad, se dependerá de las normas transitorias, de los plazos que impongan a los nuevos órganos legislativos y su capacidad legislativa.

“Es posible que no se cumplan los plazos y, al igual que en Ecuador y Bolivia, se dejen conceptos muy amplios y genéricos en la norma constitucional, produciendo problemas en la certeza jurídica”, sostiene.

Canadá y Nueva Zelanda
Millaleo comenta que Canadá y Nueva Zelanda son referentes para Chile. El primero, por la forma en que han construido acuerdos entre el mundo indígena y el no indígena. “Tiene un procedimiento y una forma por la cual se resuelve el problema construyendo autonomías territoriales y autogobierno que se han multiplicado en el último tiempo”, afirma.

Mientras que Nueva Zelanda destaca por la participación del pueblo Maorí en la administración de recursos naturales, ya que tienen la opción de asociarse a empresas, según explica.

Tapia apunta a que estas naciones no se pueden comparar con Chile, porque “son soluciones muy distintas”.

Mientras que en Canadá el reconocimiento de los pueblos indígenas remite en la ley y las relaciones políticas que se puedan establecer, Nueva Zelanda tiene “una especie de constitución no escrita o un constitucionalismo distinto a la tradición continental nuestra”.

“Muchos pueblos se han visto frustrados porque les deja poco por resolver a las autoridades indígenas”.
Faviola Porcel, abogada constitucionalista boliviana..

“(Canadá) tiene un procedimiento y una forma por la cual se resuelve el problema construyendo autonomías territoriales y autogobierno que se han multiplicado en el último tiempo”.
Salvador Millaleo, abogado y académico de la Universidad de Chile.

“Pero la existencia de programas específicos para el desarrollo de la plurinacionalidad, todavía es insuficiente”.
Paul Córdova, abogado constitucionalista ecuatoriano.

Ecuador: la importancia
de la Corte Constitucional

En 2008 se promulgó en Ecuador una Constitución elaborada por la Asamblea Nacional Constituyente y aprobada en un plebiscito. Su primer artículo establece que el país es un “Estado constitucional de derechos y justicia (...) intercultural, plurinacional y laico”.
Con una población indígena superior a un millón habitantes -un 7% del país-, el país latinoamericano contempla 14 nacionalidades distribuídas en un conjunto de organizaciones locales, regionales y nacionales.
El abogado constitucionalista ecuatoriano, Paul Córdova, dice que el objetivo de la Constitución no es solo reconocer a la población indígena, sino también que desde el Estado se puedan proteger e implementar políticas que permitan el desarrollo de pueblos y naciones indígenas, afroecuatorianos, montubios, entre otros.
“Este es el principal aporte que nos puede dar la plurinacionalidad”, precisa.
Pese a esto, aún se debate sobre derecho a la consulta previa, libre e informada de comunidades, pueblos y nacionalidades; a la posesión ancestral de sus tierras; a su identidad; y su propia justicia, entre otros.
Tras 14 años de aprobada la carta magna, el abogado y profesor de derecho constitucional de la U. del Azuay y la U. Andina Simón Bolívar, Sebastián López, apunta a que los derechos de las comunidades todavía no se han hecho efectivos en su real dimensión. Por este motivo, ha sido clave la conformación en 2019 de la Corte Constitucional, órgano encargado del control, interpretación y administración de justicia constitucional.
“Había una desconexión entre lo que era el texto constitucional y el reconocimiento jurisdiccional a través de la jurisprudencia. Hoy a partir de la última Corte, hemos dado pasos positivos, pero falta mucho”, explica.
Ejemplifica con el tema del pluralismo jurídico, que debiese ser una coordinación entre justicia indígena y ordinaria. La Corte debe determinar cuáles son los límites, ámbitos de aplicación y mecanismos de cooperación y coordinación.
López destaca la importancia de que los derechos crucen la institucionalidad. “Eso toma su tiempo y no quiere decir que es una conquista fijada, creo que está en permanente debate”, añade.
Una perspectiva que comparte Córdova, quien estima que el Estado plurinacional ecuatoriano tiene un 30% construído. “Pero la existencia de programas específicos para el desarrollo de la plurinacionalidad, todavía es insuficiente”, afirma.

Bolivia: Transversalidad del nuevo principio

Desde 2009, Bolivia tiene una Constitución que consagra la plurinacionalidad. El primer artículo plantea que “se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías”.
“Se puede comprender como una organización política, jurídica que reconoce e integra a varias naciones como un gobierno de representación plural y sujetos a una única constitución que permite los diferentes pluralismos”, dice la abogada constitucionalista boliviana, Faviola Porcel.
Según el Censo Nacional de 2012, el 41% de la población boliviana mayor de 15 años es de origen indígena, aunque el Instituto Nacional de Estadísticas señala que al 2017 se amplió al 48%, de un total de 11,67 millones de habitantes. Cuentan con 36 pueblos indígenas reconocidos con su idioma, aparte del español.
Porcel explica que desde la perspectiva jurídica se establece una democracia comunitaria, donde los pueblos indígenas han sido reconocidos en la elección de autoridades y se les garantiza una acción de libertad que se interpone en el Tribunal Constitucional, cada vez que sus derechos colectivos son vulnerados. También existe la jurisdicción Indígena Originaria Campesina, figura para que cada autoridad de cada pueblo indígena pueda resolver problemas referentes a su comunidad. Sin embargo, esta figura no reemplaza a la justicia ordinaria, que ve los temas penales, civiles y comerciales. “Muchos pueblos se han visto frustrados porque les deja poco por resolver a las autoridades indígenas”, dice Porcel.
Además, las organizaciones de las instituciones nacionales pasan por la fórmula minoritaria para que exista un mínimo de representación. “El Estado vigila que tengan participación, pero, hay mucho aymara, quechua y guaraníes, que no pueden ir en esta representación porque son pueblos mayoritarios”, advierte Porcel, reparando en lo que ve como falla en el sistema.
Sobre el pluralismo territorial, existe la Autonomía Indígena Campesina, que es un gobierno local que se equipara y equivale a uno municipal, con características y procedimientos propios para elegir autoridades.
Porcel estima que la Constitución ha contribuido a reducir el racismo y avanzar en inclusión, lo que ha ayudado a cierto tránsito desde la pobreza a una de clase media para alguna población.
Sin embargo, cree que todavía queda por recorrer y mejorar, sobre todo en los temas administrativos y de recursos del Estado y
“desburocratizar para que en realidad los gobiernos indígenas tengan la posibilidad de plantear un modelo de desarrollo”.

Canadá: Capítulos 25 y 35

Canadá no cuenta con una Constitución en sí, sino que con actas que determinan el sistema de gobierno y los derechos civiles de sus ciudadanos. Actualmente, se rigen por las llamadas 1867-1982, ya que nacieron en esos años, y que incluyen los capítulos 25 y 35 sobre los derechos de los pueblos indígenas, los cuales corresponden a un 4,9% de la población, incluidos indios, inuit y mestizos.
El vicepresidente del Colegio de Abogados Indígenas en Canadá, Brooks Arcand-Paul, explica que en estos capítulos se reconocen los derechos indígenas, pero no los define.
Sin embargo, entrega una jurisprudencia que obliga a que el gobierno consulte a los pueblos indígenas cada vez que se toma una decisión que los pueda afectar y les proporciona una plataforma de reclamo de títulos pendientes -para que puedan desarrollarse en sus territorios- a aquellos que no han firmado un tratado moderno de autogobierno.
Pese a lo anterior, el abogado afirma que aún falta “darle vida” a la sección 35 y desarrollar “leyes sólidas que reflejen los cambios y protecciones que deben existir”.