En la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) miran con interés el debate tributario chileno. La apertura de diálogos sociales para discutir sobre la reforma ha puesto sobre la mesa las distintas visiones sobre la carga tributaria del país: mientras el Ministerio de Hacienda defiende que la distancia es de cerca de ocho puntos del PIB y que se deben considerar como impuestos las contribuciones a la seguridad social -aunque estas sean privadas-, los empresarios han dicho que la brecha es menor, entre dos y cinco puntos del Producto, al descontar la seguridad social y controlar por factores como el PIB per cápita y la demografía del país.
Discusión que intenta zanjar el economista colombiano Sebastián Nieto Parra. El jefe de la Unidad para América Latina y el Caribe de la OCDE es una voz autorizada en el tema, ya que es uno de los autores del reporte anual de estadísticas tributarias de la región.
Diálogos tributarios: “Es fundamental generar consensos que incluyan la visión de todos los actores de la sociedad mediante un proceso en el que el diálogo se realice basado en evidencia”.
Doctor en Economía del Instituto de Estudios Políticos de París, Nieto Parra advierte -a través de una entrevista por escrito- que no solo Chile, sino la región, aún tienen una brecha relevante que cerrar en materia de recaudación de impuestos frente al mundo desarrollado, pese a que la distancia se ha ido acortando en las últimas décadas.
- Enfocándose en Chile, ¿cuáles son los principales desafíos del país en materia tributaria?
- De acuerdo con las últimas cifras comparables, el nivel de recaudación tributaria en Chile está en 19,3% del PIB, situándose en más de dos puntos porcentuales por debajo del promedio de la región. Esta diferencia se incrementa a más de 14 puntos porcentuales cuando se compara con el promedio de la OCDE.
- La recaudación del impuesto a las personas ha sido un tema recurrente en los diálogos sociales en Chile. ¿Hay una brecha ahí?
- Similar al promedio de la región, el nivel de recaudación de las personas físicas es del 2% del PIB en Chile, lo que representa el 10% de la recaudación total. Este resultado contrasta con el promedio de la OCDE, donde se recauda más 8% del PIB y representa cerca de un cuarto de la recaudación total.
En cambio, el impuesto a las empresas representa cerca del 25% de la recaudación total en Chile y llega al 4,7% del PIB. Tanto en valores absolutos como relativos al PIB supera el promedio de la región y de los países de la OCDE. En particular, en la OCDE este impuesto no llega al 10% del total de recaudación y representa el 3% del PIB.
- ¿Cuál es la comparación correcta de la carga tributaria: considerando o excluyendo los pagos a la seguridad social?
- En las estadísticas tributarias de la OCDE se define como “impuestos” los pagos obligatorios y sin contraprestación a las administraciones públicas. En esta clasificación también se incluyen las contribuciones a la seguridad social obligatorias que se pagan a las administraciones públicas.
Desde el punto de vista del individuo, los pagos totales incluyen por supuesto las contribuciones privadas a salud y pensión, lo que efectivamente ocurre en Chile al igual que en varios países de la región. Así, en el caso de Chile, mientras que las contribuciones a la seguridad social pagadas a las administraciones públicas representan 1,5% del PIB, en los países de la OCDE se acerca al 9% del PIB. Esta brecha se reduciría si se incluyen las contribuciones privadas.
Sin embargo, más allá de las contribuciones a salud y pensiones, desde la perspectiva del impuesto a las personas físicas, al igual que en muchos países de la región, el nivel de recaudación es reducido con respecto al promedio de la OCDE.
- ¿Es baja la carga tributaria total de Chile?
- El total de recaudación en Chile, como en el promedio de América Latina y el Caribe, es reducido con respecto al promedio de la OCDE. Sin embargo, si nos concentramos en la presión fiscal a las empresas, es relativamente alta al comparar con el promedio de la OCDE.
Acuerdos amplios
- ¿Cuáles son sus expectativas de cara a la reforma tributaria en Chile?
- Un elemento importante a considerar es el proceso que se debe llevar a cabo para culminar en buen camino este tipo de reformas. Generar procesos participativos, tal como se está proponiendo actualmente en Chile, es clave. Es fundamental generar consensos que incluyan la visión de todos los actores de la sociedad mediante un proceso en el que el diálogo se realice basado en evidencia.
- Un punto de discusión ha sido si el sistema tributario ayuda a reducir la desigualdad. El Gini no varía mucho en Chile luego de la acción del sistema tributario.
- Promover medidas que eliminen la evasión y elusión de impuestos y que favorezcan una reducción de las desigualdades gracias a mejoras en la estructura tributaria son bienvenidas.
Al igual que en otros países de la región, gracias a los impuestos y las transferencias, la reducción de las desigualdades de ingreso -medidas por el Gini- no supera los tres puntos, mientras que en el promedio de los países de la OCDE se acerca a 16 puntos.
Para mejorar este resultado hay diferentes medidas a tener en consideración, como una mayor progresividad del impuesto directo a personas físicas, la revisión de algunos gastos tributarios y el uso de algunos impuestos, como a la propiedad o a la riqueza, para los cuales se requiere de una buena información contable.
Adicionalmente, para mejorar la estructura tributaria es importante tener en cuenta tendencias globales, como la agenda verde.
Para esto, es necesario promover el uso de los impuestos relacionados al medio ambiente y compensar a los hogares más vulnerables de estos incrementos.
“Debido a la crisis sanitaria, los ingresos tributarios en la región cayeron en promedio un 8% en términos nominales”.
“Además, en 20 de los 26 países cubiertos los impuestos se redujeron más que el PIB”.
“A diferencia del promedio OCDE, (en A. Latina y el Caribe) existe una alta dependencia de los impuestos indirectos y a las empresas”.
“Es prioritario mejorar el sistema tributario para impulsar
la inclusión y favorecer la creación de empleo formal”
El directivo cree que la región debe hacer mayores esfuerzos para reducir la evasión impositiva y eliminar exenciones que no aportan valor a las economías.
- ¿Cuáles son los puntos que más destacaría del informe “Estadísticas Tributarias en América Latina y el Caribe” que publicaron hace dos semanas?
- A raíz de la crisis del Covid-19, la recaudación tributaria en América Latina y el Caribe fue del 21,9% con respecto al PIB en 2020. Sin embargo, existe una alta heterogeneidad, con países como Guatemala, República Dominicana, Paraguay o Panamá con una recaudación inferior al 15% del PIB, mientras que en Brasil, Barbados y Cuba supera el 30% del PIB.
Debido a la crisis sanitaria, los ingresos tributarios en la región cayeron en promedio un 8% en términos nominales. Además, en 20 de los 26 países cubiertos los impuestos se redujeron más que el PIB, por lo que se produjeron descensos generalizados en los respectivos coeficientes tributarios. En promedio, el ratio de ingresos tributarios sobre el PIB cayó en 0,8 puntos porcentuales en la región, a diferencia del promedio de países de la OCDE donde este ratio aumentó 0,1 puntos porcentuales.
La estructura tributaria de la región sigue concentrada en impuestos indirectos como el IVA e impuesto directo a empresas. El impuesto a empresas representa 15,8% del total de recaudación mientras que en la OCDE es 9,6% del total de la recaudación. En cambio, la recaudación del impuesto a personas físicas es solo del 2,2% del PIB, mientras que en el promedio de los países de la OCDE supera el 8% del PIB.
- ¿Está en deuda la región en su brecha con el mundo desarrollado?
- Los ingresos tributarios con respecto al PIB se situaron en 21,9% del PIB en 2020, lo que significa que todavía representan más de 10 puntos porcentuales por debajo del promedio de la OCDE (33,5% del PIB). Los únicos dos países de América Latina y el Caribe con ingresos tributarios superiores al promedio OCDE son Barbados y Cuba.
La brecha no es solo con respecto al nivel, sino también respecto a la estructura tributaria, ya que -a diferencia del promedio OCDE- existe una alta dependencia de los impuestos indirectos y a las empresas. En 2020, la estructura tributaria promedio de la región dependía enormemente de los impuestos sobre bienes y servicios, que constituían cerca de la mitad de la recaudación impositiva total (48,4%), frente a un tercio en la OCDE.
- ¿Puede la región equilibrar su carga hacia niveles cercanos a la OCDE en los próximos años?
- Desde una perspectiva de largo plazo, la brecha se ha venido disminuyendo. Entre 1990 y 2020 el promedio de recaudación como proporción del PIB de la región aumentó más de 6 puntos porcentuales (del 15,6% al 21,9%), en buena medida, gracias al aumento de la recaudación del IVA y de los impuestos sobre la renta y los beneficios. La diferencia se acortó a lo largo de este periodo, al pasar de cerca de 15 puntos porcentuales en 1990 a 11,6 en 2020.
Más que alcanzar niveles de recaudación similares a los países de la OCDE, es prioritario mejorar el sistema tributario para impulsar la inclusión y favorecer la creación de empleo formal. En particular, realizar mayores esfuerzos en contra de la evasión fiscal, mejorar la estructura tributaria con el fin de promover la formalización, eliminar algunos gastos tributarios que no generan valor agregado a las economías, favorecer una mayor progresividad de los impuestos a personas físicas, generar mecanismos de compensación focalizados en los más vulnerables, son algunos ejemplos de política que podrían implementarse.
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