Banco Central y nueva Constitución: los consejos de expertos para preservar la autonomía

“¿Qué órganos deberían estar en la Constitución además de los tradicionales Gobierno, Congreso y Judicatura?”. Esa fue la pregunta que hizo en 2015 el Centro de Estudios Públicos (CEP) en su ciclo de propuestas sobre la carta magna.

En ese entonces, los abogados especialistas en el tema Jaime Basa, Sebastián Soto, Rodrigo Correa, Arturo Fermandois, Jaime Gajardo, Francisco García, Miriam Henríquez y Pablo Ruiz-Tagle coincidieron en mencionar al Banco Central.

En abril de 2020, desde el mundo de las ideas se saltará a la realidad y el futuro del ente rector -junto al de otras entidades- dependerá eventualmente del escrutinio público. Si se aprueba una nueva Constitución, se abre la posibilidad a los cambios, lo que no debería ser dramático, de acuerdo a los expertos.

Hoy, en su texto se establece explícitamente la autonomía del ente rector (artículos 97 y 98), mientras que toda su dinámica está supeditada a su Ley Orgánica Constitucional (LOC), escrita casi diez años después y aprobada por la junta militar.

Ana María García, Académica Universidad de Chile. Claudia Sarmiento, Abogada constitucionalista. Sebastián Soto, Doctor en derecho de la U. de Chile. Miriam Henríquez, Decana Derecho de la UAH. Sergio Verdugo, Académico UDD. Daniela Marzi, Derecho de la U. de Valparaíso.

El peso de la historia

En Chile, “somos más tradicionales de lo que nos imaginamos”, afirma la decana de la facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado, Miriam Henríquez. Y, por lo mismo, estima que las modificaciones a la carta magna abarcarán algunos aspectos, pero no todos.

En el caso de las instituciones como el Banco Central de carácter autónomo y la Contraloría General de la República, considera probable que se sienta el peso de la historia.

Ambas entidades, de hecho, fueron propuestas por la Comisión Kemmerer en 1925, un grupo de expertos internacionales que en esa época propusieron reformas fiscales y monetarias a varios gobiernos, principalmente en Latinoamérica.

Pero si no se logra acuerdo sobre el punto, el instituto emisor dejaría de tener rango constitucional y una ley debería establecer su régimen. “Eso podría ocurrir y no sería tan dramático. Va a ser una autonomía igual, con ciertas características y potestades normativas. Lo que la Constitución hoy dice es bastante general, entonces, tampoco es tan complejo”, agrega Henríquez.

Es decir, un punto es que si el ente emisor se consigna o no en el carta magna y, luego, si ello llevará el apellido de independiente. Incluso, el espacio más óptimo para fijar sus objetivos -hoy estabilidad de precios y normal funcionamiento del sistema de pagos- puede ser tema de reflexión.

El doctor en derecho de la Universidad de Chile, Sebastián Soto, sigue pensando que el banco autónomo es una entidad demasiado relevante como para no incluirla en la Constitución, la que opina debe regular las bases esenciales de su institucionalidad. “Es posible -dice- que en la discusión se busque incorporar a la Constitución otros aspectos esenciales de esa institución, al igual como ocurre hoy con la regulación de otros organismos constitucionalmente autónomos”.

Para la constitucionalista y académica de la casa de Bello, Ana María García, el banco debería mantener su carácter independiente y rango constitucional, porque es “un órgano técnico muy importante, que ha contribuido a la estabilidad financiera del país y ha cumplido un papel muy útil”.

Ahora bien, acota que su regulación dependerá de lo que acuerde previamente la comisión técnica que señala el punto 10 del Acuerdo por la Paz y, con posterioridad, en la redacción misma de la Constitución probablemente se deban hacer ciertas concesiones en caso de discrepancias.

Si no hay acuerdo

La primera premisa para la académica de Derecho de la Universidad de Valparaíso, Daniela Marzi, es que si se gana el plebiscito de entrada la Constitución del ’80 está derogada.

Para que algo quede en la carta fundamental tiene que ser aprobado por 2/3 más uno y si eso no ocurre, quedará abierto al debate legislativo que se hará según las reglas que se establezcan en esa nueva Constitución.

“¿Qué pasa con las instituciones que hoy están en la Constitución como el Banco Central, el Tribunal Constitucional en el escenario que no nos pusimos de acuerdo aun cuando hay grandes incentivos para ello? Quedarían abiertos al procedimiento de legislación común que se establezca”, comenta.

En este escenario, Soto añade que la Ley Orgánica del Central continuará vigente, mientras otra no la modifique. “Es común en las nuevas constituciones incorporar normas transitorias que resguarden las regulaciones anteriores. Dictar una nueva Constitución no significa que el derecho de un país deba construirse desde cero nuevamente. Esos momentos refundacionales no existen”, acota.

Marzi comparte la idea de normas transitorias que armonicen el sistema. “Sería muy incoherente que vayan a subsistir las Leyes Orgánicas Constitucionales (LOC) que hagan referencia a una Constitución que ya está derogada”, complementa.

La abogada constitucionalista Claudia Sarmiento pone el acento en que si bien con una nueva carta magna se parte de una “hoja en blanco, no estamos partiendo de un país en blanco. No es un país que vaya a dejar de funcionar ni cuyos órganos vayan a dejar de operar de la noche a la mañana, mientras se realiza el proceso”.

Es difícil, recalca, imaginar que se prescinda totalmente de la historia constitucional que nos ha precedido. “Si se revisan los textos constitucionales de 1833, 1925, incluso de la Constitución del ‘80, hay hebras comunes en todos ellos”, recuerda.

Dicho lo anterior, la jurista piensa que el debate sobre la permanencia del ente emisor en la Constitución debe resolverlo la Convención Constituyente o la Convención Mixta, según se defina. “Quienes estimen que el Banco Central es un órgano que debe mantener una configuración similar a la actual, van a tener que ir a hacer presente esta prevención y tendrán que fundamentar y estar sometidas al ejercicio democrático”, dijo.

Al constitucionalista y académico de la Universidad de Desarrollo, Sergio Verdugo, le parece saludable que haya nomas relativas al ente autónomo en la Constitución. “Es algo que voy a defender, pero no es algo que esté asegurado”, advierte.

Entendiendo que la voz de los dos tercios es clave, asevera que “si no acuerdan nada al respecto, es posible que no aparezca en la nueva Constitución. Si eso ocurre no

desaparece la institución, porque la ley va a seguir vigente y es importante precisar que la ley establece las principales garantías de autonomía del Banco Central”.

El experto explica que las constituciones no necesitan regular instituciones como el ente emisor o el Ministerio Público. De hecho, añade, pocas constituciones lo hacen y nosotros no seríamos una excepción si tenemos una Constitución breve que no lo hace. “Uno esperaría en el ideal que se alcance el acuerdo para que estos órganos queden con una buena regulación”, sentencia.

Leyes Orgánicas Constitucionales (LOC)

• Ley 20.370 Enseñanza
• Ley 19.640 Ministero Público
• Ley 18.961 Carabineros de Chile
• Ley 18.948 Fuerzas Armadas
• Ley 18.918 Congreso Nacional
• Ley18.840 Banco Central
• Ley 18.700 Votaciones Populares y Escrutinios
• Ley 18.603 Partidos Políticos
• Ley 18.583 Fija planta del Servel
• Ley 18.460 Tribunal Calificador de Elecciones
• Ley 18.415 Estado de Excepción Constitucional
• Ley 18.097 Concesiones Mineras
• Ley 17.997 Tribunal Constitucional
• Decreto 24 21 Contraloría General de la República
• Código Orgánico de Tribunales
• DFL 1 Municipalidades
• DFL 1 Gobierno y administración regional
• DFL 1 Bases generales de la administración del Estado

Fuente: Biblioteca Nacional

Otras entidades en la mira: TC, FFAA, Carabineros

"Es altamente probable, ya que estamos habituados a ciertos órganos, que las mayorías estén dispuestas a establecer autonomías constitucionales, y dejar que sea una ley la que regule su funcionamiento", dice Miriam Henríquez.
A juicio de los expertos, el Tribunal Constitucional que ha sido un organismo cuestionado en el último tiempo debiera estar en la Constitución, pero modificado.
"En cualquier estado constitucional de derecho, siempre hay acuerdo entre los constitucionalistas en que debe existir un órgano que vele por la supremacía constitucional", añade Ana María García.
La abogada explica que ello ocurre con la mayor parte de las constituciones en América Latina y en Europa. E, incluso, acota que en estados democráticos conformados tras la caída del muro de Berlín tienen tribunales constitucionales o consejo constitucionales. "Es una materia que va a tener que quedar en la Constitución. Ahora, sus atribuciones, la forma de designación de sus miembros puede ser objeto de conversación y de nueva regulación", expone.
Distinto sería el caso de las Fuerzas Armadas, Carabineros, el Consejo de Seguridad, porque a juicio de los juristas no se justifica su existencia en la carta fundamental.
Así como algunas saldrían, también podrían entrar otras. Henríquez, por ejemplo, cita al defensor del pueblo u Ombudsperson, y Daniela Marzi al Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH).

Artículos constitucionales y el BC

Artículo 97. Existirá un organismo autónomo, con patrimonio propio, de carácter técnico, denominado Banco Central, cuya composición, organización, funciones y atribuciones determinará una ley orgánica constitucional.
Artículo 98. El Banco Central sólo podrá efectuar operaciones con instituciones financieras, sean públicas o privadas. De manera alguna podrá otorgar a ellas su garantía, ni adquirir documentos emitidos por el Estado, sus organismos o empresas.
Ningún gasto público o préstamo podrá financiarse con créditos directos o indirectos del Banco Central.
Con todo, en caso de guerra exterior o de peligro de ella, que calificará el Consejo de Seguridad Nacional, el Banco Central podrá obtener, otorgar o financiar créditos al Estado y entidades públicas o privadas.
El Banco Central no podrá adoptar ningún acuerdo que signifique de una manera directa o indirecta establecer normas o requisitos diferentes o discriminatorios en relación a personas, instituciones o entidades que realicen operaciones de la misma naturaleza.

Los entes rectores en la Constitución

Varios son los bancos centrales que se mencionan en sus constituciones. Según constituteproject, base de datos visitada por los constitucionalistas, se dan los siguientes cuadros:
Brasil: la carta fundamental establece que los senadores nombran a los directores del ente emisor.
Argentina: se hace una breve mención.
Colombia: hay una reserva legal para su regulación y una directriz legal más detallada después.
Finlandia: se establecen pocas reglas y el ente emisor depende del Parlamento.
En Alemania: hay pocas normas, principalmeante porque están transferidas al Banco Central Europeo.
México: cuenta con una legislación más detallada.
En la Constitución de Sudáfrica se hace referencia, la de Suecia regula cuestiones más orgánicas y Uruguay también tiene normas de detalle.