Estructura tributaria: la clave

Luis Felipe Lagos

La reforma tributaria de 2014 cambió la base del impuesto a la empresa al crear un régimen atribuido y otro con base retiros e integración parcial, y aumentó la tasa de impuesto corporativo como a los dividendos. El indicador más claro de lo fallida de esta reforma es que no logró incrementar la recaudación. En efecto, el objetivo era aumentar la carga en 3% del PIB, pero ésta se ha mantenido prácticamente constante desde 2014. Ciertamente, sus efectos negativos sobre la inversión y la actividad impidieron que un aumento de 35% de la tasa corporativa elevara la recaudación.

Estudios recientes de la OCDE presentan evidencia concluyente respecto a que el impuesto más distorsionador (dañino para el crecimiento de largo plazo) es el corporativo, seguido del impuesto a los ingresos personales.

Esto no es extraño, dado que los impuestos con base ingresos personales o utilidades empresariales castigan el ahorro e inversión. Efectivamente, primero se tributa sobre los ingresos (utilidades) generados y después sobre el retorno del ahorro e inversión que posibilitan estos ingresos. Además, son finalmente soportados por el trabajo en la forma de menor empleo y salarios, al disminuir la acumulación de capital.

Los estudios citados concluyen que cambiar la estructura de impuestos, reduciendo los que recaen sobre ingresos y utilidades, y aumentando en igual magnitud los que se aplican sobre el consumo —de manera que la recaudación total permanece constante—, aumenta el PIB per cápita. Sin duda, estos hallazgos explican por qué todos los países de la OCDE, salvo Chile, han bajado sus tasas de impuesto corporativas en el período 2000-2018.

A pesar de esta evidencia, la reforma tributaria elevó la tasa corporativa a 27%, sobre el promedio OCDE (24%), y la tasa máxima a los retiros a 44,45%, también sobre la media (42,4%).

Chile debiera transitar hacia tasas menores y procurar cambios en la base, para que los impuestos recaigan en mayor medida sobre el gasto en consumo que ingreso. La depreciación instantánea permanente —no transitoria, que genera un impulso de corto plazo— de activos físicos e intangibles, permite que la inversión no tribute. Asimismo, debieran considerase mecanismos de exención tributaria para el ahorro de las personas.

No obstante, los parlamentarios de la oposición, y probablemente algunos de la alianza de gobierno, se oponen a estos cambios por su efecto sobre la progresividad y distribución del ingreso. Argumentan que sería regresivo, empeorando la distribución del ingreso. ¿Son atendibles estos argumentos? Por cierto que sí, esta es una preocupación legítima y ampliamente compartida, pero la evidencia brinda un débil apoyo a este argumento.

Para la mayoría de los países, la distribución del ingreso que resulta de los ingresos disponibles, es decir, después de impuestos y transferencias, es significativamente más igualitaria que la de los ingresos de mercado. Sin embargo, en promedio, sólo un 20% de la mejora en la distribución del ingreso puede atribuirse a los impuestos, lo más importante son las transferencias.

Es preciso reducir los impuestos más distorsionadores, compensando mediante la eliminación de exenciones del IVA a los servicios, distintos de educación y salud, y elevar los impuestos a actividades con externalidades negativas. Paralelamente, para mejorar la distribución del ingreso, deberíamos aumentar las transferencias monetarias, diseñando un esquema de impuesto negativo al ingreso (consumo) para los individuos de menores recursos.