Desintegración del sistema, la discusión que viene

Gonzalo Polanco, director del Centro de Estudios Tributarios de la U. de Chile.

Dentro de las propuestas consideradas en el programa de gobierno del conglomerado que llevó como candidato al presidente electo, Gabriel Boric, se encuentra la desintegración del sistema tributario. Esto, según el acuerdo de implementación programática dado a conocer para la segunda vuelta, que señala que se debe "avanzar en la dirección de desintegrar el sistema semi-integrado de la Ley de la Renta, separando la tributación que pagan las empresas de la tributación que pagan las personas, profundizando el camino que se inició con la reforma tributaria de 2014".

Si se analiza la experiencia comparada de los países OCDE, se verá que la mayoría cuenta con sistemas desintegrados o clásicos. Hay otros, muchos menos, que tienen sistemas totalmente integrados y algunos que tienen regímenes intermedios, como la integración parcial de Chile. El hecho que la mayoría de los países haya optado por un régimen clásico es un indicio de que vale la pena estudiar con mayor profundidad si es que nuestro sistema es el adecuado para el futuro.

Para ello, tendremos que esperar el proyecto para desmenuzarlo y ponderar sus fortalezas y debilidades. Mientras tanto, es recomendable considerar algunos aspectos en la discusión que viene, que de seguro será intensa.

Uno de ellos es la complejidad. Un problema es complejo, entre otras cosas, cuando tiene múltiples aristas que considerar en su resolución. Un claro ejemplo de un problema de esta característica es la disyuntiva entre integración/desintegración del sistema tributario, en el cual deben ser considerados factores como la historia reciente; la evidencia sobre los efectos en ahorro e inversión; tratados internacionales, por mencionar solo algunos. Partir por reconocer la complejidad del problema es un avance, porque evita la tentación de hacer creer que toda dificultad se resuelve fácilmente o que el sistema que se adopte está libre de problemas. Pareciera evidente que, si hubiera tal sistema libre de bemoles, todos los países ya lo habrían adoptado, lo que no es el caso.

Otro aspecto es el tiempo. Es un error pensar que la desintegración va a tener algún efecto en los primeros años de gobierno. Además del tiempo que demora la tramitación del proyecto de ley en el Congreso, se debe tener en cuenta un lapso para que los agentes que operan con el sistema (contadores, contadores auditores, abogados, contribuyentes, entre otros), conozcan, entiendan y puedan operar las nuevas normas.

En este caso, la experiencia muestra que los cambios sustanciales de la reforma tributaria del año 2014 entraron en operación el 2017, y recién un año después, con el alza final de la tasa al 27% para las empresas, se completó el proceso. Nada indica que esos plazos se puedan acortar. Sobre todo, porque este cambio va a modificar un aspecto estructural de nuestro sistema, afectando tratados internacionales para evitar la doble tributación. Por ello, es necesario que el país se tome el tiempo para renegociar y/o comunicar los alcances de estos cambios con sus socios.

Otro elemento es la simplicidad. Se busca implementar la desintegración para los contribuyentes que se encuentran en el régimen 14 A de la Ley de la Renta, o sea en el parcialmente integrado. Quedarían fuera, por tanto, la gran mayoría de las empresas que en la actualidad están reguladas por el 14 D, en cualquiera de sus vertientes.

Si a lo anterior añadimos que -según se ha declarado en algunas instancias-, no se afectaría el estatuto de los contribuyentes domiciliados en países con los cuales Chile tiene tratados para evitar la doble tributación, se podría llegar a un escenario en que para determinar la situación de una persona deberíamos distinguir entre "grandes empresas" y "pequeñas empresas", por el lado corporativo; y, entre contribuyentes domiciliados en Chile, contribuyentes domiciliados en países con convenio y contribuyentes domiciliados en países sin convenio, por el lado del impuesto final. Curiosamente, la gran ventaja de la desintegración, que es su simplicidad, tiene un germen de complejidad derivada de estas distinciones.

Otro aspecto a tener presente es tener una discusión no dicotómica. Existe el riesgo de plantear que la disyuntiva se encuentra entre volver a integrar o desintegrar completamente, cuando lo cierto es que existen fórmulas que permiten atacar los inconvenientes que trae cada sistema y están en un punto intermedio, como aquellos que desintegran, teniendo una tasa reducida a nivel de dividendos. Es claro que no por ser un punto intermedio se debe entender como la solución óptima. Por ejemplo, el actual sistema de imputación parcial mantuvo varios problemas del totalmente integrado, especialmente en cuanto a su complejidad. Sin embargo, las soluciones intermedias pueden facilitar los acuerdos, por lo que bien vale la pena explorarlas.

Resulta difícil encontrar evidencia contundente acerca de cuál es el mejor sistema que un país como Chile debe tomar. Sin embargo, lo peor que podríamos hacer es aprobar una nueva reforma sin discutirla en profundidad. El objetivo es que cuente con un amplio consenso, que otorgue estabilidad en las reglas del juego, y evite esta permanente discusión que se nos ha hecho costumbre.