Estados Unidos tiene una oportunidad “que se presenta una vez en cada generación” de implementar una reforma tributaria completa y lograr “un código tributario simple que sea fácil de entender”, dijo Donald Trump al público en Springfield el miércoles. Yo estuve tentado de tuitear en el estilo de Trump: “No sucederá. Qué pena”.
Ya que los lectores de Financial Times esperan más bien 900 palabras en vez de 140 caracteres, hay espacio para reminiscencia expansiva sobre el tema. Ya son 40 años desde que Mervyn King y yo, profesores jóvenes de Cambridge y Oxford respectivamente, escribimos un libro juntos sobre el sistema tributario británico, abogando por una reforma tributaria amplia. Ahora que Lord King y yo estamos más mayores y sabios, hemos tenido tiempo de revisar la triste historia de propuestas de reformas tributarias amplias.
Todos los que piensan en reformas tributarias amplias, incluyendo a Trump, empiezan con la meta de un sistema más simple, con menos subvenciones y menores tasas. Y hay algo en eso: todos los sistemas tributarios son complejos e intrincados, producto de las tretas de los políticos y el poder de los lobbies. Pero los resultados de un enfoque así en la reforma tributaria generalmente son decepcionantes.
Los grupos de interés no son menos entusiastas en defender las lagunas tributarias de las cuales se benefician de lo que son en promocionarlas en primer lugar. Y la realidad es que la mayoría de las exenciones tributarias tienen al menos alguna justificación, y la mayoría de la complejidad de los impuestos no resulta de la perversidad sino que de la complejidad de la economía moderna basada en las finanzas. ¿Tasas mucho más bajas en una base más amplia? “No sucederá. Qué pena”.
Reforma gradual
Cuando Lord King y yo estudiamos historia en el entorno agradable de los archivos nacionales del Reino Unido en Kew, rodeados por los estudiantes que estaban completando sus tesis doctorales y parejas más mayores que investigaban sus ascendencias, reflejamos que mientras los paquetes de reformas tributarias completas son raramente implementados –la Ley de Reforma Tributaria de EEUU de 1986 es una excepción- las reformas tributarias amplias sí se implementan, pero gradualmente. La dirección de reforma ha sido en gran parte la misma en todo el mundo desarrollado, y no ha sido tan diferente de lo que nosotros propusimos hace 40 años.
Ha habido un giro marcado desde los impuestos a los ingresos hacia los impuestos a los gastos. Entre las economías desarrolladas de la OCDE, el club de economías ricas con base en París, la proporción del impuesto a la renta en los ingresos totales del gobierno ha bajado de 30% en 1975 a 24% ahora, mientras que la proporción de los impuestos al consumo general ha aumentado de 13% a 21%.
Desde el punto de vista de un recolector de impuestos, no de quien los paga, la gran historia de éxito de los tiempos modernos ha sido el Impuesto de Valor Agregado (IVA). La mayor parte de los países han introducido ese impuesto y casi todos han subido las tasas posteriormente. Todos quienes han pensado sobre política tributaria -excepto el activista conservador Grover Norquist y los 47 estados que tienen sus propios impuestos a las ventas-saben que una condición previa para una reforma amplia de los impuestos a los ingresos personales y corporativos en EEUU es que el gobierno federal introduzca el IVA que opera tan bien en el resto del mundo desarrollado. Pero las políticas de esa jugada son imposibles. “No pasará. Qué pena”.
Impuesto a los gastos
Menos notorio que el giro hacia el impuesto indirecto es cómo el impuesto al ingreso ha cambiado a una función más parecida a un gravamen sobre gastos que un impuesto sobre ingreso. Con la extensión de los subsidios a las pensiones y las cuentas de ahorro individual en Inglaterra, ahora es posible en una vida acumular más de 1 millón de libras libre de impuestos. Aunque el país es excepcional en la extensión de su generosidad a los ahorros, esquemas similares se han implementado en todo el mundo desarrollado.
Las tasas de impuesto a los ingresos han bajado en todos lados y las caídas más grandes han sido en las tasas más altas, por lo que las estructuras tributarias se han vuelto más simples. Hace 40 años, el Reino Unido tenía diez tasas diferentes de impuesto al ingreso y la más alta era 83%; ahora tiene tres, y la mayor es 45%. EEUU tenía 25 tasas diferentes, de hasta 70%; ahora tiene siete, de hasta 39,6%. En 1975, la mayoría de los países occidentales tenía tasas máximas de más de 60%; ahora, sólo Suecia las tiene.
Menos obvio es el cambio hacia impuestos más simples a las transacciones, alejándose de impuestos más complejos sobre el capital y los ingresos que requieren cálculos y evaluaciones individuales. La tecnología de la información ha bajado dramáticamente los costos de la recolección. Sin ella, la implementación universal del IVA podría no haber sido posible, y hubiera sido más dolorosa. Al mismo tiempo, los costos de actividades que requieren juicio humano, como evaluación de ingresos por actividades de negocios o inversiones, han aumentado.
Más allá del aumento en los impuestos al consumo general, la participación de los impuestos a la renta en los ingresos tributarios de la OCDE ha crecido entre 23% y 27% desde 1975; los impuestos a la renta se gravan y pagan en el curso de la contabilidad regular de los empleadores, mientras que el de los ingresos necesita evaluaciones individuales para cualquiera que tenga asuntos algo más complejos. Y los impuestos a las transacciones son más duros contra la elusión, aunque no contra la evasión, que los impuestos que requieren evaluación.
Quizá la lección es que las reformas tributarias ocurren mejor con sigilo, una derrota para quienes hemos defendido un sistema tributario que parezca diseñado a propósito por alguien. Pero poco después de que Lord King y yo escribimos ese libro, una figura más sabia y mayor me dijo: “Conseguirás las reformas que quieres, pero nadie nunca reconocerá haberlas implementado”. Había algo en lo que dijo. “Sucedió. ¡Buenas noticias!”.
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