Llegó el día. Desde las 10 de la mañana, el Consejo Fiscal Autónomo (CFA) se encuentra presentando su esperado informe de análisis sobre el impacto fiscal del proyecto de reforma previsional, luego del acuerdo alcanzado entre el Gobierno y Chile Vamos para ingresar indicaciones al texto la semana pasada.
Las modificaciones, que implican un aumento de la cotización con cargo al empleador de un 7% y nuevos fondos y un préstamo que realizarán los aportantes al Estado, entre otros, generan un costo fiscal en torno a los US$ 5.000 millones en régimen, con mayores desembolsos para financiar la Pensión Garantizada Universal (PGU) y la nueva institucionalidad, y menor recaudación tributaria por el alza de la cotización.
En la presentación realizada por el presidente del CFA, Jorge Rodríguez Cabello, la entidad advirtió sobre 11 "riesgos fiscales" en el marco del nuevo sistema, por lo que propuso también medidas de mitigación.
El primer riesgo es la sostenibilidad de los compromisos de gasto fiscal que implica la reforma, donde la preocupación es que la fuente de ingresos permanentes adicional que contribuye a financiar los gastos permanentes de la reforma es la Ley de Cumplimiento Tributario, que en régimen se espera que recaude el equivalente a 1,5% del PIB por año.
"Como se discutió en el marco de dicho proyecto, existe cierta incertidumbre respecto de la cantidad a recaudar y la gradualidad con que ella se concretará. A la vez, dicha recaudación es requerida no solo para nuevos gastos en materia previsional. La recomendación del CFA en su momento fue que debe existir un calce entre los ingresos y gastos, considerando su cantidad y temporalidad", señala el reporte.
Como mitigación, el CFA propone partir con un nivel más bajo de compromisos de gasto fiscal, y activar su aumento (ya sea en cobertura o monto de los beneficios) en la medida que se cumplan ciertas condiciones a partir de gatillos automáticos. Por ejemplo, en función de alcanzar umbrales de ingresos estructurales como porcentaje del PIB, cumplimiento de metas de balance estructural superavitario y crecimiento económico.
Un segundo riesgo se relaciona con el monitoreo integral de los riesgos fiscales del Gobierno Central y el Fondo Autónomo de Protección Previsional (FAPP).
Según el CFA, el proyecto de ley define al FAPP como una entidad separada del Gobierno Central, mientras que la regla fiscal dual vigente en Chile aplica solo al Gobierno Central. En ese sentido, los riesgos fiscales del FAPP (que incluye un componente importante de deuda a través de los préstamos de los cotizantes en su primera etapa) pudieran quedar fuera de las reglas y de la institucionalidad fiscal del país, advirtió el Consejo.
Como mitigación, el CFA señaló que deben implementarse mecanismos que permitan que la institucionalidad y las reglas fiscales permitan realizar un monitoreo "integral" de los riesgos fiscales, en particular de la deuda, incluyendo al Gobierno Central y el FAPP.
"Se sugiere que se comprometa estudiar la cobertura adecuada de los riesgos fiscales considerando la creación del FAPP fuera del Gobierno Central, e implementar mejoras, en caso de ser necesarias. Para ello, se sugiere que el Ministerio de Hacienda realice en el corto plazo, un estudio con un organismo internacional, acerca de las mejores prácticas internacionales para abordar este desafío, abarcando aspectos como la definición del perímetro más adecuado de Gobierno para la aplicación de las reglas fiscales, tipos y periodicidad de reportes de riesgos que deben elaborase, y ámbito de acción del CFA", agregó Rodríguez.
Un tercer riesgo se relaciona con el rol del Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) como instrumento de apoyo al financiamiento de obligaciones en materia previsional. El FRP entregará un préstamo por US$ 900 millones para financiar parte de los beneficios que entrega el fondo Seguro Social durante sus primeros años de funcionamiento.
Según el CFA, el FRP tiene como función legal complementar el financiamiento de obligaciones fiscales derivadas de la PGU, la pensión básica solidaria de invalidez y el aporte previsional solidario de invalidez.
"Con los cambios legales recientes en estas materias, más el presente proyecto de ley, las reglas de acumulación y uso FRP no quedarían compatibilizadas, perdiendo efectividad en su rol, que ha sido relevante en el pasado", señaló Rodríguez.
Así, como mitigación se propone que las reglas de acumulación y uso del FRP deberían vincularse con las necesidades de financiamiento del Gobierno Central para el componente no contributivo del sistema de pensiones.
"Para ello, se deben actualizar explícitamente sus reglas ante el nuevo escenario de compromisos fiscales previsionales del Gobierno Central", agregó.
Mayor urgencia en ajuste fiscal
Un cuarto riesgo identificado por el Consejo se relaciona con las metas de balance estructural en el largo plazo.
En específico, el CFA identificó la necesidad de converger a un equilibrio (0% del PIB) para estabilizar la deuda. Sin embargo, recalca que esto es "insuficiente" para recomponer el Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES) a un nivel que permita estar preparados para crisis futuras, estimado entre el 5% y el 7% del PIB según el Fondo Monetario Internacional (FMI).
"Con los nuevos compromisos fiscales derivados de la reforma previsional y la señalada necesidad de actualizar los requerimientos del FRP, esta recalibración se vuelve aún más urgente", dijo Rodríguez.
Así, entre las medidas de mitigación, la Dirección de Presupuestos (Dipres) debería analizar avanzar hacia metas de superávit de balance estructural "necesarias" en los próximos años para garantizar la sostenibilidad fiscal, para permitir la recomposición del FEES y, potencialmente, mayores aportes al FRP.
Un aspecto positivo para el CFA es el reforzamiento de la institucionalidad, ya que el proyecto establece que el Consejo Consultivo Previsional (CCP) deberá efectuar un análisis de suficiencia del monto de la PGU y elaborar un informe con una propuesta de aumento, el que será analizado por el CFA, para que se pronuncie sobre las fuentes de financiamiento.
"El riesgo es que estas instituciones deben contar con las capacidades y con la información adecuada y oportuna para realizar estas tareas", planteó el organismo. Así, enfatiza que deben fortalecerse ambas instituciones para estas tareas.
"En el caso del CCP, además, se debe evaluar que su ámbito de análisis sea todo el sistema previsional que implique recursos públicos, y no solo su parte no contributiva, para aprovechar el conocimiento experto en esa área. Y en el caso del CFA, se debe clarificar que también tiene un rol respecto de los aspectos fiscales del FAPP, aunque quede fuera del Gobierno Central", agregó.
Un sexto foco del CFA es la cuantificación y control de otras presiones de gasto que podrían surgir por la reforma.
Así, la entidad señala que el incremento de la cotización en siete puntos porcentuales puede generar presiones de gasto público que es necesario "cuantificar y controlar". Por una parte, dice, se encarecerán los futuros aumentos de dotaciones y reajustes de las remuneraciones del sector público. "Además, pueden surgir presiones por apoyar de alguna forma el financiamiento del mayor costo de empleador de organismos públicos fuera del Gobierno Central, como los municipios y la salud primaria. Y, también, pueden surgir presiones por apoyar de alguna forma este costo en áreas subsidiadas o reguladas, como educación escolar y universidades, con presiones en las subvenciones y en los aranceles", advirtió el reporte.
Por lo tanto, como mitigación propuso realizar estudios que cuantifiquen el impacto de la reforma en empleadores de entidades públicas fuera del Gobierno Central para anticipar las presiones de financiamiento.
La evaluación de efectos macroeconómicos de la reforma y sus efectos fiscales indirectos es la séptima preocupación que planteó el CFA a los senadores. Según el organismo, existen efectos macroeconómicos de la reforma (por ejemplo, en ahorro, inversión, empleo, PIB), que pueden generar efectos fiscales indirectos, tanto positivos como negativos.
"Si bien usualmente no se reportan este tipo de efectos en los informes financieros de los proyectos de ley, para proyectos de gran magnitud es importante poder estimarlos", complementó Rodríguez.
¿Cómo se mitiga esto? Se sugiere utilizar un modelo de equilibrio general para realizar evaluaciones periódicas sobre el impacto de la reforma en variables macroeconómicas, más allá de los análisis iniciales presentados para la tramitación de este proyecto. Y luego, considerar dichos resultados para los modelos de proyecciones fiscales de la Dipres.
Gobernanza, edad de jubilación y pasivos
La gobernanza del FAPP es otra preocupación del Consejo Fiscal, ya que el Seguro Social será administrado por el Instituto de Previsión Social (IPS), mientras que la gestión de inversiones del FAPP estará a cargo de un organismo autónomo y técnico, con un consejo directivo que contará con importantes facultades. Este organismo deberá velar por la sustentabilidad del fondo, que llegará a administrar recursos equivalentes a más del 15% del PIB, lo que requiere de una gobernanza de "muy alta calidad", dijo Rodríguez.
Como mitigación, el CFA cree que es "fundamental" que la institucionalidad asociada al FAPP sea "lo más robusta posible".
"El diseño de gobernanza tiene elementos positivos (como la prohibición de aumentar los beneficios o destinar los recursos a otros fines; y que su administración sea licitada), pero otros aspectos puntuales podrían perfeccionarse, como, por ejemplo, el mecanismo de designación de su consejo mediante la propuesta de duplas al Congreso", señaló.
Los efectos fiscales de eventuales ajustes a la edad de jubilación es la novena preocupación del CFA, ya que la evidencia internacional sobre el envejecimiento de la población indica que es "necesario" realizar ajustes a las edades de jubilación, preferiblemente de "forma gradual e implementando incentivos".
"Sin embargo, en esta reforma, este tema se aborda solo con algunos incentivos propuestos", agregó el informe, por lo que como mitigación le sugiere que la Dipres lleve a cabo estudios sobre los efectos fiscales de diversas opciones para aumentar la edad de jubilación para identificar si dicho ajuste podría generar recursos adicionales que permitan mejorar otros beneficios en el sistema de pensiones, o bien, disminuir la necesidad de financiamiento fiscal para pensiones y destinarlos a otros usos, o para acelerar la convergencia fiscal.
También, el CFA pone la lupa sobre la capitalización del FAPP, ya que durante los primeros 20 o 30 años, se observa un esfuerzo "significativo" por capitalizarlo.
"En esta etapa inicial, cualquier desviación de lo proyectado tiene implicancias para su consolidación -por su efecto acumulativo hacia el futuro-, lo que hace crucial contar con mecanismos expeditos para ajustar beneficios o coberturas si fuera necesario. En contraste, en la etapa final de las proyecciones, cuando teóricamente el fondo ya estaría capitalizado, se presentan holguras entre los ingresos percibidos y los gastos comprometidos. Esto plantea evaluar si es óptimo mantener ese tamaño del fondo", dijo el Consejo.
"En un contexto de estrechez fiscal, como lo indican las proyecciones más recientes, se debe evaluar si esos recursos son más requeridos para el pilar no contributivo y pudieran aportarse al FRP, o bien, orientarse a otras prioridades o contribuir al objetivo de alcanzar superávits fiscales que fortalezcan la sostenibilidad fiscal", complementó.
Como mitigación, se plantea considerar no solo la posibilidad de ajustar los beneficios y coberturas, permitiendo incrementarlos o reducirlos con la flexibilidad necesaria para garantizar la sostenibilidad del fondo, sino también la capacidad de modificar los aportes cuando las holguras proyectadas estén sobredimensionadas.
La última preocupación se relaciona con los pasivos contingentes, ya que la capitalización del FAPP será contabilizado como pasivo contingente y no como deuda del Gobierno Central. "Este pasivo contingente se suma a un conjunto ya existente del Gobierno Central, que la Dipres reporta anualmente. El crecimiento que han tenido estos pasivos en el tiempo demanda su adecuada identificación y cuantificación, pero también una gestión precautoria de los mismos, para contar con recursos para responder en caso de que se activen", agregaron los consejeros.
Por lo tanto, proponen que los informes anuales de pasivos contingentes de la Dipres deberán agregar este nuevo pasivo, considerando análisis de exposición máxima y de exposición probable. "Además, se debieran informar estas estimaciones en el marco de la presente discusión legislativa. Y también se debe avanzar en medidas precautorias, para lo cual es relevante la actualización de las reglas del FRP", concluyó.
"Todos estos son todos riesgos abordables, no insalvables", cerró el economista, enfatizando que "también hay riesgos en caso de no hacer una reforma", debido a la mayor presión fiscal que existiría por la PGU en caso de que no se realice una modificación al sistema previsional.
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